Svenska blåbär är i alla fall bäst.
En studie av arbetsförmedlingens handläggning av arbetslöshet
bland invandrare.

del 1

av Michael Hansson

Inledning
Arbetslösheten i Sverige har ökat sedan 1990-talets början. Lågkonjunktur och nedskärningar
inom de flesta näringsgrenar har medfört att allt fler människor blir arbetslösa inom de mest
skiftande yrkeskategorier. Arbetslösheten har ökat bland de invandrare som kom till Sverige
under 1980-talets högkonjunktur. Nyanlända flyktingar har under 1990-talet haft svårt att
komma ut på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har därför fått fler ärenden och, på grund
av flyktingarnas varierande kompetenser, nya arbetsuppgifter utöver platsförmedlande vilket
givit de lokala Arbetsförmedlingskontoren både större ansvar och makt i handläggningen av
enskilda arbetssökande.

Mot bakgrund av Arbetsförmedlingens utökade och förändrade arbetsuppgifter diskuterar den
här uppsatsen Arbetsförmedlingens handläggning av arbetssökande flyktinginvandrare när
arbetslösheten är stor i landet.

Studien bygger på intervjuer med handläggare vid sex olika arbetsförmedlingar i Stockholms
län. Avsikten med intervjuerna var att undersöka handläggarnas uppfattning om invandrarnas
möjligheter på arbetsmarknaden. Framför allt berörs frågan om det är svårare för invandrare än
för svenskar att få arbete.

Invandringen till Sverige
Flyktingrörelserna i Europa under och efter andra världskriget var de mest omfattande som
förekommit under 1900-talet. De flesta flyktingar kunde återvända till sina hemländer efter
krigets slut 1945 men flera miljoner människor blev tvungna att finna ett nytt hemland. De
arbetsföra flyktingarna som kom till Sverige i andra världskrigets slutskede hamnade nästan
omedelbart i industriproduktionen (Flyktingmottagandet 1985: 8-13). En del flyktingar sökte
sig på eget initiativ till Sverige, lockade av löften om jobb. Under 1950 och 1960-talens
högkonjunktur rekryterades arbetskraft huvudsakligen från Finland men även från olika delar
av Sydeuropa. Arbetskraftinvandrarna erbjöds anställning inom industriproduktionen och
kunde därmed själva klara kostnader för uppehälle och bostad. Rekryteringen av arbetskraft till
industrin utgjorde en viktig del av den allmänna arbetsmarknadspolitiken.

Arbetskraftinvandringen begränsades 1967 från alla utomnordiska länder och arbetstillståndet
prövades före inresan till Sverige (SOU 1967:18 citerad i Soininen 1992:12). År 1972
upphörde Sverige att ge arbetstillstånd för all utomnordisk arbetskraftinvandring. Det svenska
stoppet för arbetskraftinvandring gjordes på rekommendation av LO, eftersom de ansåg att den
stora arbetskraftinvandringen till Sverige hotade arbetstillfällen för svenskar (Soininen och
Graham 1995:16, 38). Oljekrisen anförs vanligen som den direkta orsaken till den begynnande
lågkonjunkturen under 1970-talet vilken sedermera stängde de flesta europeiska gränser för
arbetskraftinvandring.

Under 1980-talet förändrades flyktingströmmarna runt världen och flyktingar från nya områden
sökte asyl i Sverige. Sedan början av 1980-talet och fram till mitten av 1990-talet har flyktingar
kommit till Sverige i huvudsak från länder utanför Europa. Eftersom Sverige fortsatte föra en
generös asylpolitik även efter stoppet för arbetskraftinvandring 1972 medförde de förändrade
flyktingströmmarna att arbetskraftimigrationen ersattes av flyktinginvandring under 1980-talet.

Organisering av invandringen
Enligt Lithman (1985) fanns det under efterkrigstiden inga väl utvecklade mottagningsrutiner
av det slag som idag representeras av flyktingförläggningarna. I stor utsträckning fick
invandrarna, med stöd av varandra och med hjälp av eventuella svenska vänner ordna bostad
och undervisning i svenska språket. Det svenska samhället hade inte särskilda rutiner för att
hantera invandrare och flyktingar (Lithman 1985: 240f).

Efter 1972 ersattes arbetskraftinvandringen av flyktinginvandring. Familjeåterföreningar och
äktenskap godtogs också som invandringsskäl. Ansvaret för de asylsökande hade de
kommuner till vilka flyktingarna sökt sig. När antalet asylsökande ökade etablerades efter hand
en byråkratisk sfär i det svenska samhället med uppgift att ta hand om invandringsfrågor. Det
bildades rutiner för hur asylsökande skulle slussas in i det svenska samhället genom
arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) försorg. Enskilt inresta asylsökande fick inte arbeta medan de
väntade på uppehållstillstånd, men barnen hade rättighet att delta i skolundervisning. Bostad
ordnades genom socialförvaltningen i den kommun där den asylsökande vistades och
bostadshyra bekostades genom socialbidrag (Flyktingmottagandet 1985:13). Handläggningen
av asylärenden tog efter hand allt längre tid, upp till många månader. I Stockholm, Malmö och
Göteborg ansvarade en speciell flyktingenhet för arbetet med asylsökande och i övriga
kommuner den lokala Arbetsförmedlingen. När uppehållstillstånd beviljats fick
flyktinginvandrarna genom länsarbetsnämnden 240 timmars undervisning i svenska,
information om det svenska samhället samt yrkes- och studievägledning (Flyktingmottagandet
1985:13f).

Arbetsmarknadsstyrelsen övergripande uppdrag var ansvaret för arbetsmarknadspolitiken och
invandring. Mottagandet av kvotflyktingar och asylsökande sågs sedan efterkrigstidens
arbetskraftinvandring som en del av sysselsättningsläget och arbetsmarknadssituationen. Det
ökande antalet enskilda asylsökande med dess bredd i kompetenser, utbildningar och
kunskaper svarade inte mot arbetsmarknadens omedelbara behov (Flyktingmottagandet
1985:14). Asylsökande som åberopade flyktingstatus eller flyktingliknande skäl föll därför
utanför AMS egentliga ansvarsområde (Flyktingmottagandet 1985:8ff; Soininen 1992:12).

I början av 1980-talet decentraliserades den offentliga politiken till kommunal nivå för
administration och beslut med syfte att fördjupa den demokratiska beslutsprocessen. En
ramlagstiftning infördes med måldokument och resultatstyrningar vilket medverkade till att ge
kommunerna ökande inflytande i förvaltandet av det allmänna (Soininen 1992:12ff). Samtidigt
förändrades Arbetsmarknadsverkets verksamhet i början av 1980-talet mot en mer aktiv profil
och dess nya uppgifter var att matcha utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden som
serviceorgan för kunderna på arbetsmarknaden. Migrationsfrågorna betraktades inte längre
som en viktig del av svensk arbetsmarknadspolitik och blev följaktligen en perifer verksamhet
för AMS. Efter AMS omstrukturering 1985 överfördes ansvaret för flyktingar till statens
invandrarverk (SIV) och kommunerna runt om i landet (Soininen 1992:12ff).
Invandrarverkets befogenheter innefattar, liksom AMS kompetensområde gjorde, reglering av
invandring genom tillståndsgivning och åtgärder för flyktinginvandrarens anpassning i landet,
men SIV har små möjligheter att ingripa när det gällde att ge invandrare arbete, bostad och
utbildning. Arbetsmarknadsstyrelsen har de lokala arbetsförmedlingarna och betydande
budgetmedel till sitt förfogande för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, SIV saknar regionala
organ. Arbetsmarknadsstyrelsens starka ställning jämfört med SIV beror på att
sysselsättningsfrågor är centrala för de politiska partiernas arbete (Flyktingmottagandet
1985:29ff; Soininen 1992:15f). Invandrarverket ska också bistå med råd och information till
kommunerna för utformningen av flyktingmottagningen och göra uppföljningar av den
kommunala flyktingverksamheten (Flyktingmottagandet 1985:14,31f; Soininen 1992:16, 20-
23). Det ekonomiska ansvaret för flyktingarna har flyttats från statliga medel genom AMS
budget till kommunernas budget som erhåller medel från SIV för de generella kostnaderna vid
mottagandet av flyktingar och asylsökande. Kommunerna kan i tre år återsöka kostnaderna för
flyktingarna (Flyktingmottagandet 1985:3f; Soininen 1992:37). En utgångspunkt för SIVs
arbete var att finna former för ett omhändertagande som utgick från flyktingens behov och inte
bestämdes av om de kommit till Sverige som enskild asylsökande eller kvotflykting.

Asylsökande omhändertas av ett socialt system i flyktingförläggningar som förser dem med det
nödvändigaste för uppehället under tiden asylärendet behandlas. De får inte arbeta eller studera
under handläggningstiden. Vistelsen i flyktingförläggningen blir vanligen en period som inte
utnyttjas för undervisning i svenska eller för att etablera kontakter med arbetsgivare, som kan
vara användbara vid ett eventuellt bifall av asylansökan.

När flyktingarnas asylansökan bifallits och uppehåll- och arbetstillstånd utfärdats sker
kommunplaceringen enligt invandrarverkets anvisningar och de blir hänvisade till den allmänna
sociala service som finns i samhället. Efter en lång tillvaro av omhändertagande uppmanas
invandrarna att ordna arbete för att bryta bidragsberoendet, de anvisas kurser i svenska för
invandrare (sfi) för att komma ut på arbetsmarknaden genom Arbetsförmedlingen. Genom
Arbetsförmedlingen har både invandrare och flyktinginvandrare i likhet med svenska
medborgare tillgång till omskolning, kompletterande yrkesutbildningar och olika former av
arbetsplatsintroduktion anordnade av AMS.

Arbetsmarknad
Under högkonjunkturen under 1980-talet var det en konstant ökning av arbetstillfällen i det
svenska samhället och det var möjligt för många flyktinginvandrare att få arbete och snabbt bli
självförsörjande. Arbetslösheten var på en relativt låg nivå.

I början av 1990-talet förändrades situationen på arbetsmarknaden. Svensk råvaruproduktion
minskade i betydelse både nationellt och internationellt. Storbolagens möjligheter förändrades
genom nya internationella ägarstrukturer och avskaffande av regleringar mellan länder
medverkar till kapitalförflyttningar i ett globalt system. Den svenska industrin var inte lika
internationellt konkurrenskraftig som tidigare och genomförde rationaliseringar för att möta de
nya ekonomiska villkoren. Teknologiska förändringar som ökad datorisering har minskat
personalbehovet och medfört ändrade krav på de anställda vilket har skapat problem för
anställda och arbetssökande som inte har lämplig kompetens (SOU 1996/151:21-38). Andra
faktorer är samhällets strukturomvandling med rationaliseringar och besparingar inom den
offentliga sektorn vilket har medfört att arbetstillfällen inom till exempel vårdsektorn minskat
(Soininen och Graham 1995:14). Som en följd av rationaliseringarna inom industrin och
förändringar i den offentliga sektorn har arbetslösheten ökat både bland efterkrigstidens
arbetskraftinvandrare och bland de flyktingar som kom till Sverige i början av 1980-talet.

Strukturomvandlingen innebar att de arbetsplatser inom den offentliga sektorn och industrin
som tidigare anvisades till och söktes av invandrare har minskat i antal eller försvunnit vilket
medfört att de nyanlända flyktinginvandrarna möjligheter att hitta arbete minskat (ibid). Under
1990-talet har det blivit stora skillnader mellan olika invandrargruppers möjligheter på
arbetsmarknaden. Nyanlända flyktingar från till exempel Asien och Afrika har särskilda
svårigheter att finna anställningar (Soininen och Graham 1995:15).

Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen arbetar mot mål som är anvisade från regeringen. Målen bearbetas av
arbetsmarknadsdepartementet, arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna tills de
slutligen utgör riktlinjer och mål för Arbetsförmedlingens och handläggarnas dagliga arbete
med arbetssökande. Arbetsförmedlingen ansvarar sedan för att informera regeringen via samma
kanaler om situationen på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingens arbete med arbetssökande
kan därför beskrivas som arbetsmarknadspolitikens verkställande i praktiken.

Ansvarsfördelningen mellan nivåerna skapar en byråkratisk hierarki där handläggningstiden
mellan beslut och verkställande ofta blir lång. Arbetsmarknadspolitiska beslut och åtgärder kan
därför ibland förefalla vara otillräckliga, missriktade eller felaktiga eftersom situationen på
arbetsmarknaden förändras i högre tempo än vad den politiska bearbetningen gör. Gränserna
mellan ansvarsområden medverkar till att Arbetsförmedlingen ser som sin huvudsakliga uppgift
att förmedla arbeten mellan arbetsgivare och arbetssökande.

Före decentraliseringen av de statliga verken och den kommunala verksamheten i mitten av
1980-talet var Arbetsförmedlingens verksamhet detaljstyrd och kontrollerad av regler och
anvisningar från staten. Syftet med att delegera ner ansvaret var att stärka det lokala inflytandet
och demokratin. Bakom målstyrningen fanns tanken att varje verk och kommun är bäst lämpad
att avgöra hur verksamheten effektivast ska organiseras för att uppnå de statligt uppställda
målen. Måldokumenten är generellt skrivna (Soininen 1992) vilket ökar de olika verkens och
kommunernas möjligheter att ta fram och tillämpa egna byråkratiska klassifikationer.

Förmedlingsarbetets syfte är att underlätta anställning på den öppna marknaden.
Arbetsförmedlingens kunder: arbetsgivare och arbetstagare, ska behandlas som likaberättigade
parter. Arbetsförmedlingens uppdrag innebär att lediga platser snabbt ska bli tillsatta och att
arbetssökande ska få ett lämpligt arbete. Till uppgiften hör också att ge yrkesvägledning,
utbildning eller yrkesmässig rehabilitering till arbetssökande. Sysselsättningsskapande åtgärder
kan användas för att komplettera och påverka efterfrågan på arbetskraft.

Sökande som inte omedelbart kan erbjudas arbete anvisas arbetsmarknadsåtgärder och kurser.
Den som inte vill delta eller uteblir utan giltigt skäl kan Arbetsförmedlingen stänga av från a-
kassa eller annat ekonomisk stöd. Arbetsmarknadsåtgärder är tänkta att utveckla nya
kunskaper och kontakter som leder till arbete och skapa sysselsättning för dem som för tillfället
inte är efterfrågade på arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingarna har i huvudsak tre arbetsmarknadspolitiska redskap till förfogande som
är gemensamma för svenskar, invandrare och flyktingar. Avsikten är att samtliga
arbetssökande, oavsett bakgrund, ska få samma service och behandling. Åtgärderna kan delas
in i matchningsåtgärder, utbudspåverkande och efterfrågepåverkande åtgärder:
matchningsåtgärderna är inriktade på att förmedla arbeten till arbetssökande och information
om sökande till arbetsgivare. Det är i den vardagliga och ganska okomplicerade
platsförmedlande verksamheten som matchningen sker i första hand. De utbudspåverkande
åtgärderna syftar till att påverka arbetskraftens egenskaper så att anställningar underlättas.
Arbetsmarknadsutbildning (AMU) är den mest omfattande av dessa åtgärder. Det är en
yrkesutbildning för vuxna som anvisas till den arbetssökande som riskerar att bli arbetslös eller
som önskar utbilda sig inom ett yrke där det råder arbetskraftsbrist. Den tredje åtgärden för att
minska arbetslösheten är att vidmakthålla och påverka efterfrågan efter viss kompetens och
arbetskraft. Det traditionella medlet har varit olika former av beredskapsarbeten för att undvika
arbetslöshet vid tillfälliga nedgångar i sysselsättningen. Nu använder Arbetsförmedlingen fler
åtgärder, bland annat Arbetslivsutveckling (ALU) och Arbetsplatsintroduktion (API) för att
motverka arbetslöshet och skapa sysselsättning för arbetslösa.

Byråkratin som mönster
Den här studien handlar i första hand om den praktiska nivån, om mötet mellan
arbetsförmedlare och arbetssökande, medan mål och medel får en mer undanskymd plats. Det
är i det sammanhanget nödvändigt att nämna något om byråkratisk hierarki och dess inflytande
över handläggarnas dagliga arbete med arbetssökande.

Don Handelman (1981;1990) undersöker de metoder med vilka byråkrater och klienter
förhandlar med varandra. Han påpekar att den idé om formell organisation som kallas byråkrati
i Västeuropa i sig är en idémässig konstruktion för självdefinition. Byråkratisk ordning är inte
enbart speglingar av samhället, den är både dess produkt och producent (1981:6-17).

Handelman (1981) visar hur byråkratisk klassifikation växte fram i Västeuropa i samverkan
med nya former av administrativ organisation. Klassifikationer är ett exempel på det Foucault
kallar för diskurs och diskurspraktik, det vill säga att diskurs består av påståenden om ett
'område', som till exempel; sjukdomar, arbete eller klienter i ett välfärdssamhälle.
Diskurspraktik är tillämpningen av den policy som återspeglar diskursens innehåll.
Tillämpningen av policyn skapar det Handelman kallar för byråkratiska klassifikationer.

Med hänvisning till Foucault drar Handelman linjer från 1600-talets rationalism till dagens
byråkratiska organisering. Under 1600-talet påbörjades kartläggning och namngivande av
världen för att skapa en manifest bild av den föreställda naturliga ordningen. Rationalisterna
använde taxonomier för att åstadkomma ordning genom att särskilja, avskilja och lokalisera.
De namngav, jämförde och rangordnade ting och människor som tillskrevs egenskaper och
förutsättningar. Genom referenser till varandra placerades det kategoriserade i horisontella plan
och vertikala axlar. I taxonomin fanns en underförstådd prioriteringsordning och en hierarki av
kategorier skapades och definierades genom jämförelser med en högre nivå som omfattar den
lägre. Jämförelser blev en metod att ordna det enkla till det komplexa. Taxonomierna
anpassades efter institutionella strukturer och de blev makt och kontrollredskap som var
möjliga att använda av olika agenter i skilda sammanhang.

Handelman påpekar att det finns samband mellan vissa av de antaganden som rationalisterna
använde för att kategorisera och de antaganden modern byråkrati använder för att klassificera
människor. Taxonomier förutsätter tydliga regler för gränserna mellan kategorierna, för
innefattande och uteslutande. Gränserna ger klassifikationerna ett logiskt sammanhang och en
ordning. Ändras gränserna mellan kategorier påverkas sammanhanget inom kategorin och
ordningen mellan kategorierna. Det innebär att kontroll av gränserna medför möjligheter att
bestämma hur sambanden mellan kategorier och nivåer skall etableras i hela det taxonomiska
schemat.

Enligt Weber (1964:329-340 citerad i Handelman 1981:9) kännetecknas en rationell
byråkratisk ordning av att det finns kontor vars verksamhet är definierade genom regler och att
samtliga kontor i en byråkratisk organisation är styrda genom övergripande regler som
kontrollerar klassificeringsprinciperna. Varje kontor definieras genom begränsningar i
kompetensområde och är verksamt i en hierarki med överordnade nivåer som utövar
opersonlig kontroll över den underordnade verksamheten.

Handelman delar in byråkratisk organisering i systemiska och flytande klassifikationer
(Handelman 1981:9). Systemiska klassifikationerna utgörs av det regelverk - diskurs - som
den byråkratiska organisationen följer. Regelverket bestäms vanligtvis av en överordnad
instans; ett kontor högre upp i hierarkin inom organisationen. Flytande klassifikationer -
diskurspraktik - består av den enskilde byråkratens sätt att tolka regler och måldokument i sitt
dagliga arbete.

Michael Herzfeld (1992) betonar individens agens och menar att byråkrater är både subjekt och
objekt i det byråkratiska systemet. De har möjlighet att bestämma ramarna och gränserna för
klienten, de kan hänvisa till byråkratiska regler och förordningar när klienten invänder eller är
kritisk. Byråkrati fogar personlig identitet med statsmakt och byråkrater avpersonaliserar sig
och sitt ansvar i mötet med klienter genom att hänvisa till regler, rutiner och praxis. Enligt
Herzfeld kan byråkrater definieras i symbolisk förening med ett system där ordningsbegreppet
är centralt för kontroll, disciplinering och lydnad. Byråkrati är ett system som kräver
förutsägbarhet och förutsägbarheten är kulturellt skapad genom blandningar av idéer om
personskap, innefattande och samhälle (1992:47). Trots byråkraternas anspråk på universell
rationalitet så är dess mening kontextspecifik.

Herzfeld undersöker hur individen i byråkratin hanterar och manipulerar identiteter i vardagen,
att till exempel kalla sig själv för västerlänning är en fråga om identitet. Herzfeld understryker
att kategoriseringar och identiteter inte är en produkt av ett neutralt och objektivt byråkratisk
system, de är skapade av byråkraterna som är verksamma i systemet. Mary Douglas (1966)
påstående Dirt is matter out of place behandlas enligt Herzfeld (1992:45) ofta som en sorts
objektiv sanning och vi glömmer att gränserna för platsen är förhandlingsbara. De som
formulerar gränserna och rummet bestämmer också vad som är smuts, heligt och riktigt. De,
inte naturen, definierar vad som är normalt och de, liksom alla människor, måste försvara sina
val. Anomalier, saker på fel plats, beror på makten hos den som klassificerar, inte på någon
nedärvd egenskap hos det klassificerade (1992:45-68).

Byråkratiska klassificeringar tillskriver individen egenskaper och klassificeringar kan leda till
att det skapas en viss typ av person med bestämda och avgränsade egenskaper och
handlingsförmåga. Kategorisering av egenskaper skapar bilder av en klient med vissa
egenskaper. I byråkratisk organisation blir klienten lätt maktlös inför byråkratens beskrivning
av klientens förutsättningar och behov vilket kan ibland leda till att klienten passiviseras.