LUNDS UNIVERSITET
Juridiska fakulteten
Förvaltningsrätt
Handledare: Bengt Lundell
971217
Socialtjänstlagen
En
rättighetslagstiftning
i förändring
Anna Lindgren
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. Inledning
2. Olika synsätt på biståndsrättigheten
2.1. Tillbakablick på socialt bistånd och rättsideologier
2.2. Sociala rättigheter, en del av de mänskliga rättigheterna
2.3. Rättigheten, ett verbalt hjälpmedel
3. Den enskildes rätt till bistånd
3.1. Målinriktad ramlag
3.2. Biståndsrättigheten och dess komponenter
3.3. Biståndsbeslutet och olika beslutsfattare
3.3.1. Förvaltningsdomstolen
3.3.2. Kommunen
3.3.3. Socialarbetaren
3.4. Kommentarer
4. Den enskilds rätt till bistånd vid ändringarna av SoL
4.1. Samma mål med nya medel
4.2. De nya biståndsbestämmelserna
4.3. Rättighetslagstiftningens komponenter
4.4. Kommentarer
5. Avslutning med slutsatser
5.1. Förändring av rättighetslagstiftningens komponenter
5.2. Beträffande gamla och nya problem
Sammanfattning
Käll- och litteraturförteckning
1. Offentligt tryck
2. Litteratur
Bilaga: Lydelse av 6 – 6 h §§ samt 73 § enligt SFS 1997:313
1. Inledning
Socialtjänstlagen [1980:620] (SoL) har genom åren utsatts för mycket kritik. Det gäller främst 6 § SoL, biståndsparagrafen. Doktrinen har kritiserat denna rättighetskonstruktion. Kommu-ner har ansett att med nuvarande SoL övertar förvaltningsdomstolarna till allt för stor del beslutanderätten, som borde tillkomma kommunerna genom den kommunala självstyrelsen. Från statligt håll önskade man att lagstiftningen bättre hade kunnat garantera en jämnare socialbidragsnivå över landet. Den enskildes möjlighet att förutse rättighetens faktiska innehåll har varit små. Vissa anser att ramlagstiftning med målstyrning i sig innebär en försvagning av biståndsrättigheten. SoL har ändrats genom bl a nya biståndsregler, vilka skall gälla från 1 januari 1998. Syftet med denna uppsats är att undersöka hur rättighets-lagstiftningen därigenom påverkas i formellt hänseende. Har de problem kritikerna påtalat lösts, kanske har nya problem uppstått och framför allt på vilka sätt har lagstiftningens rättighetskaraktär påverkats och rättighetens styrka förändrats? Huruvida den materiella rättssäkerheten påverkas kommer inte att undersökas.
Uppsatsen består av sex kapitel. Kapitel 1 är inledningen, vilken redogör för uppsatsens syfte och metod. Kapitel 2 tar upp olika synsätt på det sociala biståndet utifrån ett historiskt perspektiv fram till idag. Rättighetsbegreppets användningsområden både som idéhistoriskt begrepp i form av social rättighet och som framställningstekninskt hjälpmedel berörs. En redovisning görs av de krav olika författare ställer på rättighetskonstruktionen. Rättighets-begreppets komponenter uppspaltas. Dessa kommer att användas som utgångspunkt vid analysen av en eventuell styrkeförändring av rättigheten genom ändringarna av lagstiftningen. Kapitel 3 granskar ramlagens rättighetslagstiftning och styrkan i densamma bedöms. Påverkan av rättighetslagstiftningens styrka beroende på konkurrerande beslutsfattande organ belyses även. Kapitlet tar upp en del av den kritik som har riktats mot SoL. Kapitel 4 granskar de förändrade biståndsreglerna och bedömer rättighetslagstiftningens styrka. Kapitel 5 tar främst sikte på att göra en jämförelse av styrkan mellan de två varianterna av rättighets-lagstiftning. Avslutningsvis redogörs för, huruvida de påtalade bristerna med SoL består eller har upphävts genom de förändringar som har gjorts samt om nya problem uppstått.
Kärnan i denna uppsats består av biståndsparagrafens rättighetskonstruktion före och efter ändringen av SoL. Olika ämnesområden med beröring till denna rättighetslagstiftning tas upp, t ex historiskt perspektiv, kritiska röster, den enskildes rättssäkerhet m m. Det samlande skalet kan sägas utgöras av rättigheten i form av social rättighet. Genom textgranskning har lagtext, förarbeten, litteratur och artiklar på området använts.
Bramstång har i en studie av sociallagstiftningen framfört viss kritik gentemot den valda rättighetskonstruktionen. Han anser den ej uppfylla de krav man bör ställa på en lagstiftnings-konstruktion, som man kallar en rättighetslagstiftning. Rätten till bistånd är alltför opreciserad i lagtext, detta gäller såväl dess förutsättningar som dess innehåll. På det psykologiska och ideologiska planet fyller rättighetsbegreppet dock en viss funktion. Den enskildes känsla av makt ökar i och med föreställningen att man besitter en rätt till bistånd. Samtidigt finns, enligt Bramstång, risken att den enskilde förleds att orealistiskt överskatta tryggheten i sin position samt att bortse från den behovsprövning som i verkligheten utgör kärnan vid fastställandet av rätten. Bramstång påpekar även rättighetens faktiska begränsning genom att den i slutändan alltid är beroende av kommunernas ekonomiska resurser.
2. Olika synsätt på biståndsrättigheten
Begreppet rättighet har i olika tider getts olika innebörd. Från början ansågs rättigheten existera oberoende av lagstiftning. I Sverige har det sociala biståndet svängt emellan att utgöra en rättighet och att endast utgöra en förmån. Värdeförändringarna har bl a påverkats av den rådande synen på statens roll i samhället. De sociala rättigheterna har med tiden tillmätts allt större betydelse. Det största hindret för dess efterlevnad är att de är kostnadskrävande för staten. Numera ses rättighetsbegreppet mest som ett verbalt hjälpmedel, vilken tillförsäkrar den enskilde en viss rättssäkerhet. Lagstiftningen bör uppfylla vissa krav för att den skall anses berättigad att kallas för en rättighetslagstiftning.
2.1. Tillbakablick på socialt bistånd och rättsideologier
I det gamla bondesamhället utgjordes skyddsnätet för de fattiga och vårdbehövande i första hand av insatser från släkten. Med tiden tog kyrkan allt mer ansvar för denna uppgift. Därtill förekom en omfattande enskild välgörenhet. Det betraktades som en god kristlig gärning att ge allmosa till en fattig. Handlingens nytta för den behövande stod i bakgrunden. I och med reformationen blev fattigvården en statlig angelägenhet.
Idén om att en enskild kan besitta rättigheter uppkom under upplysningstiden. Naturrättsåskådningar under 1600- och 1700-talen skapade idén om samhällskontraktet. Lockes lära hävdade att människan genom samhällsfördraget avsagt sig en vissa rättigheter men att andra rättigheter inte gick att avstå ifrån. Dessa var oförytterliga. Det gällde rätten till liv, hälsa, frihet och egendom. Detta tillsammans med bl a Montesquieus statslära skapade under upplysningstiden ett nytt samhällsideal, rättsstaten. Staten hade en skyldighet att värna om dess medborgare. Individen tillskrevs vissa rättigheter i kraft av sitt medborgarskap.
De nya idéerna om medborgarens rättigheter spreds även till Sverige. Enligt Jägerskiöld har detta lämnat spår efter sig i det svenska fattigvårdsarbetet under perioden 1763 – 1807. Samhället backade sedan allt mer på denna punkt. Individens självförsörjningsplikt betonades istället allt mer och diskussioner förekom angående de fattigvårdsberoendes bristande arbetsvilja. Därmed blev det också moraliskt riktigt att förena hjälpen med för den enskilde ingripande negativa rättsverkningar. Kommunerna hade enligt 1847 och 1853 års fattig-vårdsförordningar en skyldighet att under vissa förhållande bistå den enskilde. I bägge förordningarna fanns möjlighet till överklagande.
Med 1871 års fattigvårdsförordning avskaffades den i förordningen från 1847 införda överklagningsrätten. Denna lagstiftning blev en kompromiss mellan ståndpunkten att biståndet skulle ses som en kärleksgåva och synsättet att de behövande ägde en rätt till bistånd. En uppdelning av fattigvården gjordes mellan obligatorisk fattigvård och frivillig fattigvård. Kommunen var under vissa förutsättningar skyldig att bistå med den obligatoriska fattigvården. Det betonades dock att medborgarna inte hade något "rättsanspråk" på fattigvård.
Rätten att överklaga beslut angående fattigvård återinfördes med 1918 års fattigvårdslag. Enligt denna lagstiftning var fattigvården en rättighet, vilken kunde utkrävas av den enskilde individen. Överklagningsrätten återinfördes. Det uttalades att prövningen skulle vara opartisk och beakta både materiella och formella aspekter.
Skillnad gjordes fortfarande i 1956 års socialhjälpslag (SHjL) mellan obligatorisk och frivillig socialhjälp. Rätten till överprövning omfattade enbart den obligatoriska delen. Detta innebar att överklagningsrätten begränsades i förhållande till 1918 års lag. Den obligatoriska socialhjälpen är beskriven i förarbetena som en rätt den enskilde har. Lagtexten talar dock inte om detta. Enligt 12 § SHjL var förutsättningarna för att erhålla socialhjälp att man p g a vissa omständigheter inte kunde eller borde få sin försörjning genom arbete och att behoven ej kunde tillgodoses på annat sätt. Förmånens innehåll och omfattning bestämdes genom att socialhjälpen skulle ges till den enskildes livsuppehälle och till den vård man fann behövlig. Socialhjälpen bestod i första hand av kontant understöd och skulle syfta till den att behövande, i den grad det var möjligt, i framtiden själv skulle klara sin försörjning (14 § SHjL). Överklagningsrätt fanns i form av att socialnämndens beslut kunde överklagas till länsstyrelsen (54 § SHjL). Det var länsstyrelsens uppgift att följa tillämpningen av lagen inom sitt län och att tillse att verksamheten ordnades och sköttes ändamålsenligt (52 § SHjL). Länsstyrelsen hade befogenhet att ålägga kommuner fullgörelse av skyldighet, när de underlåtit att lämna socialhjälp, i fall där förutsättningarna i 12 § SHjL var uppfyllda. Länsstyrelse hade även möjligheter att vidta åtgärder för att avhjälpa missförhållanden.
Under andra världskriget, 1939 - 1945, leddes Sverige av en samlingsregering. Denna tid framtvingade en politik och en administration, vilka delvis fick skapa obyråkratiska lösning-ar på legala och administrativa problem. Erfarenheterna av de obyråkratiska lösningarna var goda. Det ledde till att traditionell byråkrati började ifrågasattes. Enligt Esping, växte genom den demokratiska och sociala välfärdsideologin en ny syn på staten fram. Från 1950- talet och speciellt under 60-talet och början av 70-talet blev statens huvuduppgift en annan än att garantera ordning och rättigheter. En viktig huvuduppgift blev istället att garantera en viss välfärdsnivå. Esping menar att staten i växande utsträckning legitimerades genom sin förmåga att upprätthålla en sådan välfärdsnivå och att väljarna var villiga att lämna staten stora befogenheter, så länge syftet verkade vara att fullfölja de sociala ambitionerna. Idén om rättsstaten blev alltmer diffus. Den rättspolitiska värdeförändringen har ett starkt samband med ekonomiska, sociala och politiska utvecklingsförlopp.
Med en rättsstat tänker man på en stat som är passiv, neutral och objektiv. Många välfärdsprogram bygger på att staten vill åstadkomma förändringar, interventionera. Enligt Esping, återfinns merparten av ramlagarna i den reformistiska förvaltningslagstiftningen. Debatten om ramlagens för- och nackdelar kan, enligt Esping, ses som en debatt mellan två olika synsätt, det ena med den borgerligt liberala rättsstaten som idealmodell och det andra med den demokratiska sociala välfärdsstaten som idealmodell.
2.2. Sociala rättigheter, en del av de mänskliga rättigheterna
En ny typ av naturrättsåskådning utbredde sig efter andra världskrigets slut i Europa. Den skiljer sig i flera avseenden från upplysningstidens naturrättsläror och bygger på en annan basförutsättning, nämligen kravet på respekt för människovärdet. Utifrån detta krav har idén om vissa grundläggande mänskliga rättigheter framförts. Mänskliga rättigheter kan delas in i tre grupper: medborgerliga rättigheter, politiska rättigheter och ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är positiva rättigheter, d v s de kräver positiva åtgärder från statens sida för sitt förverkligande. De sociala rättigheterna är i regel mycket kostnadskrävande för staten. Respekterar en stat inte de sociala rättigheterna är skälet ofta att staten inte har resurser för detta, inte att viljan saknas.
De sociala rättigheterna har med åren tillmätts allt större vikt i internationell rätt. Denna utveckling skall här summariskt beskrivas. De sociala rättigheterna tas upp i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter från 1948. Som ett slags komplement till den europeiska kon-ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) från 1950, antogs den europeiska sociala stadgan 1961, vilken sätter upp målsättningar beträffande de sociala rättigheterna. En FN-resolution från 1977 fastslår att alla mänskliga rättigheter är odelbara och beroende av varandra och att lika stor uppmärk-samhet skall ägnas skyddet av de medborgerliga och politiska rättigheterna som skyddet av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Vidare framhölls att de medborgerliga och politiska rättigheterna inte kan helt förverkligas utan att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheternas åtnjuts. Det EG-rättsliga Romfördraget byggdes ut 1987 med Europeiska enhetsakten, vilken bl a utrycker en önskan om att en social dimension skall byggas in i EG:s verksamhet. Genom Maastrichtfördraget från 1992 antogs det sociala protokollet. Därigenom kan sociala rättigheter genomdrivas på EG-nivå, om medlemsländerna så önskar.
Europakonventionens artikel 6 gäller rätten till domstolsprövning och garantier i domstols-förfarandet. Där föreskrivs bl a att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Genom att konventionen inkorporerats i svensk rätt gäller den direkt i Sverige. Olika åsikter synes föreligga om huruvida bistånds-rättigheten omfattas av artikel 6. Vissa tolkningssvårigheter finns. Enligt Landelius torde biståndsrättigheten inte omfattas av artikeln, p g a att det är en social förmån som utgår som en ensidig prestation från det allmänna utan att den enskilde lämnat bidrag därtill annat än i form av skatter. I propositionen 1996/97:124 om ändring i socialtjänstlagen uttrycks dock en annan åsikt. Där påpekas att artikel 6 innebär bl a att om den enskilde i lag tillerkänts en individuell rättighet av ekonomisk natur, skall den enskilde också ha rätt att kunna få sitt anspråk prövat av domstol. Enligt propositionen omfattas en biståndsrättighet av artikel 6.
I och med revisionen av fri- och rättighetsbestämmelserna år 1976 infördes sociala rättigheter genom 1 kap 2 § 2 st RF. Det åligger, enligt detta stadgande, det allmänna att trygga den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Stadgandet är dock ej rättsligt bindande till skillnad från de civila och politiska rättigheterna i 2 kap RF. 1 kap 2 § RF skall ses som en rekommendation till det allmänna att arbeta i linje med stadgandets centrala mål. Det är att beteckna som ett programstadgande.
Lars D Eriksson har påtalat problemet att de sociala rättigheterna kan komma i konflikt med de medborgerliga rättigheterna. De villkor, som myndigheterna ibland knyter till åtnjutandet av en social rättighet, krymper den enskildes självbestämmanderätt. Den enskildes personliga frihet kan även inskränkas genom maktbefogenheter, som ger myndigheterna rätten till tillsyn och kontroll, när den enskilde vill utnyttja sin sociala rättighet.
2.3. Rättigheten, ett verbalt hjälpmedel
Inom den juridiska doktrinen har diskussionen om rättighetsbegreppet främst rört civilrättens område. Enligt Strömholm uppfattas numera rättigheter främst som verbala hjälpmedel. Dock bör även verbala hjälpmedel användas med omdöme. Genom doktrinen har uppställts vissa baskrav på en lagstiftning för att den ska kallas för en rättighetslagstiftning.
Eek formulerade 1954 sin syn på de offentligrättsliga rättigheterna. Han menade att relationen mellan stat och individ ej går att beskriva med samma termer, som relationen mellan två individer. Han skiljer därvid mellan civilrättsliga och offentligrättsliga rättigheter. Det väsentliga är dock inte, tycks Eek mena, huruvida något i lagtext eller förarbeten kallas för en rättighet eller inte. Om prövningen av en socialförmån är helt fri och det saknas möjlighet att få beslutet omprövat, är det dock inte rimligt att kalla förmånen för en "rättighet". För att man skall kunna anse att den enskilde har en "rätt" till en social förmån, bör den enskilde vara garanterad en allsidig prövning av det beslutande organet. Detta förutsätter att förmånens innehåll och förutsättningar har getts ett tillräckligt klart och precist uttryck i lagtext. Vidare bör det, enligt Eek, krävas att den enskilde kan få beslutet omprövat av högre instans.
Bramstång har framfört kritik mot teorier som hävdar icke lagbestämda rättigheters existens. Bramstång (1985) anser att två krav bör vara uppfyllda vid användningen av rättighetskonstruktioner. Det första är att de grundläggande, materiella förutsättningarna skall vara så precist utformade att tveksamma situationer, så långt möjligt, undviks. Även innehållet skall vara någorlunda precist utformat. Rättighetens innehåll och förutsättningar skall i görligaste mån vara otvetydigt preciserade i lagtext. Det andra kravet är att det i de tveksamma fallen ges möjlighet till en kvalificerad allsidig överprövning, avseende såväl rättens förutsättningar som dess innehåll.
Flera författare inom det förvaltningsrättsliga området har slutit upp bakom Bramstång angående vad som bör krävas för att använda begreppet "rättighet" inom juridiken. Holmberg (1985) har utifrån den förvaltningsrättsliga doktrinen på området, främst Eek och Bramstång, uppställt tre baskrav, vilka enligt honom skall vara uppfyllda vid användningen av begreppet "rättighet". För det första skall en rättighet vara lagbestämd till innehåll och förutsättningar. Desto mer precist utformad lagtexten är, desto lättare är det för myndigheten att göra en allsidig prövning. Vidare ökar den enskildes möjligheter att förutse myndigheternas beslut. Det andra baskravet är att en rättighet skall vara utkrävbar. Den enskilde skall ha möjlighet att hos ett neutralt och i förhållande till beslutsmyndigheten överställt organ få sitt ärende överprövat. En precist utformad lagtext ger bättre underlag för besvärsprövningen än en lagtext med utrymme för stor frihet i bedömningen av rättighetens innehåll och förutsättningar. Rättigheten måste även kunna ges ett konkret innehåll när den fastställs. Rättigheter med alltför markant brist i förmågan till materialisering, kallar Holmberg för "skenrättigheter". Det tredje baskravet utgörs av en någorlunda effektiv statlig tillsyn över de myndighetsutövande förvaltningsorganen.
Westerhäll (1986) anser att rättighetsbegreppet i sig saknar mening men att det bör användas för att beteckna en förmån, vilken är lagbestämd både vad gäller innehåll och förutsättningar. Ju mer preciserad lagtexten är, desto bättre blir förutsättningarna för sakprövning och förutsebarhet. Hon anser det dock vara riktigt att kalla även en något diffus lagstiftning, som biståndsrättigheten, för rättighetslagstiftning. Detta beroende på att rättstillämpningen bidragit till en precisering av rättigheten. Överklagningsmöjligheter utgör den andra förutsättningen. Westerhäll uppställer, som tredje förutsättning, en statlig tillsyn över de myndighetsutövande organen.
Hollander har i en studie jämfört rättigheternas styrka i tre rättighetslagstiftningar, bl a SoL. Hon har i detta arbete använt sig av studie i Finland, gjord av Stoor, angående rättigheternas innebörd. Rättighetsbegreppet har här utifrån de ovan redovisade baskraven spjälkats upp i fem olika komponenter, till vilka i Hollanders studie komponenterna 6 och 7 har lagts till.
1. Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det frågan om en generell reglering?
2. Är förutsättningarna för att erhålla förmånen angivna i lag?
3. Är förmånens innehåll angivet i lag?
4. Är förmånen beroende av budgetanslag?
5. Föreligger överklagningsrätt?
6. Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och kontroll?
7. Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter för utkrävande av
individuella rättigheter?
Dessa frågeställningar kommer med vissa förändringar av punkterna 4, 6 och 7 att användas som utgångspunkt i denna uppsats. Punkt 4 förändras genom att istället gälla frågan om förmånen är oberoende av budget anslag. Därmed blir punkterna enhetliga genom att alla sju frågeställningarna leder vid ett jakande svar till en starkare rättighet. En förändring av Hollanders komponenter görs även genom att innebörden av punkterna 6 och 7 kommer att användas i ett bredare perspektiv. Även annan svensk lagstiftning, ej endast SoL, kommer att inbegripas under punkterna 6 och 7. Därmed kan även annan lagstiftningar, av betydelse för rättighetslagstiftningens styrka, redogöras för.
Genom komponenterna ges ett schema för avläsning av rättighetslagstiftningens styrka. Rättighetslagstiftningen stärks om den är formulerad som en individuell rättighet. Desto mer precist rättighetens förutsättningar och innehåll är utformade lagen desto starkare anses rättigheten vara. Vaga formuleringar medför större prövningsrätt för myndigheten än i lagtexten klart och precist utformade begrepp. Med frågan om förmånen är oberoende av budgetanslag menas huruvida resursbrist kan utgöra skäl för att neka den enskilde förmånen. Ur rättssäkerhetssynpunkt är överklagningsrätten central. Därigenom kan den enskilde få ett myndighetsbeslut omprövat av oberoende rättsinstans. Genom statlig tillsyn och kontroll ges ytterligare ett skydd för rättssäkerheten. Rättigheten stärks ytterligare om den enskilde ges möjlighet att genom sanktioner realisera rättigheten.
De olika krav som har ställts på konstruktionen av en rättighetslagstiftnings avser att skydda den formella rättssäkerheten. Formell rättssäkerhet tar sikte på förutsebarheten i en lag-stiftning. Med materiell rättssäkerhet menas att lagstiftningen ger materiellt riktiga resultat. Den formella rättssäkerheten (förutsebarheten) kan komma i konflikt med den materiella rättssäkerheten (den juridiska ideologins rättviseuppfattning). Inom förvaltningsrätten har materiell rättssäkerhet haft stor betydelse i förhållande till formell rättssäkerhet, medan förhållandet kan sägas vara det motsatta inom civilrätten.
3. Den enskildes rätt till bistånd
SoL:s ramlagskonstruktion erbjuder en viss flexibilitet. Verksamheten styrs genom olika mål. Rätten till bistånd enligt 6 § SoL är vagt utformad. Genom den kommunala självstyrelsen får kommunerna inflytande över biståndsverksamheten. Samtidigt eftersträvas en enhetlig bedömning av rätten till bistånd. Rättssäkerheten skall garanteras genom överklagningsrätten och statens tillsynsverksamhet. Att överklagningsrätten utgör dylik garant, kräver dels att kommunerna efterlever domstolens domar dels att den enskilde kan och är beredd att gå in i rättegångsprocessen. Det finns ett visst skydd för rättssäkerheten genom annan lagstiftning. Genom SoL konkurrerar i viss mån förvaltningsdomstolarna, socialstyrelsen och kommunerna om inflytandet över beslutens innehåll.
3.1. Målinriktad ramlag
SoL är en målinriktad ramlag. Detta innebär att lagen ställer upp mål för verksamheten. Motsatsen är en detaljreglering. Dessa båda lagstiftningsformer har olika metoder för rättsligt beslutsfattande. Aubert skiljer mellan målrationella och normrationella avgöranden. Målrationella avgöranden bygger på ett val av medel för att realisera ett syfte utifrån från kausalvetenskapliga kunskaper eller antaganden. Normrationella avgöranden framkommer genom att fakta subsumeras under en norm eller regel och avgörandet fattas genom deduktion från normen.
Det finns inte någon legaldefinition av begreppet ramlag. Strömholm beskriver en ramlag, som en lag, vilken ofta har ett mycket allmänt innehåll, till vilket det sedan knyts en eller flera administrativa förordningar, i vilka konkreta bestämmelser påträffas. Sundberg ser ramlagar som en lagstiftning, vilken endast innehåller grundregler och som kan utfyllas med mer specificerande föreskrifter. Ramnormerna är mer konstanta och av grundläggande natur: de uppställer mål och ger riktlinjer. Hydén anser att den grundläggande karakteristiken för ramlagen är att det är en lag, som har ett delvis ofullständigt normativt innehåll i den meningen att den förutsätts bli kompletterad.
Ramlagar används för att reglera olika samhällsorgan. Orsaken bakom användandet av ramlagstiftningstekniken är, enligt förvaltningsutredningen, att en snabb samhällsutveck-lingen skapar ett behov av anpassningsbara förvaltningsregler. Vid tolkning av en ramlag tillhandahåller ofta förarbetena tolkningsdata. Tolkning av lagstiftningen kan också göras utifrån lagens syfte. Vissa ramlagar innehåller tillämpningsföreskrifter. Om lagstiftningen saknar behövliga tolkningsdata, blir det de centrala förvaltningsmyndigheternas uppgift att precisera innebörden av lagstiftningen. I jämförelse med en detaljlagstiftning ges myndig-heterna genom ramlagstiftningen en större handlingsfrihet, t ex vad gäller lämpligt tillväga-gångssätt för att inom ramarna uppnå de utfästa målen.
Ramlagskonstruktionen har utsatts för mycket kritik. Det har delvis gällt att normgivnings-makten genom ramlagstiftning flyttas från riksdags- och regeringsnivå till myndighetsnivå. Detta anses av vissa skapa problem för de demokratiska och parlamentariska processerna. Missnöje har även uttryckts över att mängden tolkningsdata, som kan bindas till ramlag-stiftningen, löper risken bli svåröverskådligt. Det har även kritiserats att de ekonomiska konsekvenserna av en ramlag är svåra att bedöma i förväg. Det främsta problemet med ramlagar har dock ansetts vara de tolkningssvårigheter, som uppstår beträffande lagens innehåll. En varierande och osäker rättstillämpning är riskabel av legalitets- och objektivitetsskäl, särskilt vid myndighetsutövning. Legalitetsprincipen, uttryckt i 1 kap 1 § 3 st RF, föreskriver att den offentliga makten utövas under lagarna. Kravet på objektivitet ingår i likhetsprincipen, grundlagsfäst i 1 kap 9 § RF. Enligt likhetsprincipen skall likartade fall behandlas enhetligt. En vag lagstiftning gynnar inte den formella rättssäkerheten.
1 § Socialtjänstlagen:
"Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas
ekonomiska och sociala trygghet,
jämlikhet i levnadsvillkor och
aktiva deltagande i samhällslivet.
Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människornas ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Verksamheten skall byggas på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet."
Valet av en ramlagskonstruktion gjordes delvis p g a att denna modell gav en bättre möjlighet att anpassa åtgärderna till den enskildes behov. Det gav även kommunerna en möjlighet att anpassa verksamheten efter lokala förhållanden. I portalparagrafen, 1 § SoL, anges de tre övergripande mål, som enligt förarbetena gäller för SoL. Dessa är: (1) demokrati, (2) jämlikhet och solidaritet och (3) trygghet. Tanken med portalparagrafen var att den skulle markera en förändrad attityd i det dagliga socialtjänstarbetet. Främst skulle målen dock tjäna som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling.
Socialtjänstens insatser hos enskilda och familjer skall ledas av vissa principer. Genom en helhetssyn skall man se till den behövandes hela situation och inte fokusera sig bara på de mest framträdande hjälpbehoven. Förutom denna helhetsanalys av sociala problem skall även helhetsinsatser användas för finna samlade lösningar. Vägledande vid handläggningen av enskilda ärenden inom socialtjänsten skall frivillighet och självbestämmande vara. Detta betyder dock inte att socialtjänsten är förhindrad att ställa vissa krav.
Holmberg visar på SoL:s inbyggda målkonflikter genom att ställa målstadgorna i 1 § SoL mot varandra. Socialtjänsten skall ta hänsyn till den enskildes ansvar för sin situation, vilket innebär att krav måste kunna ställas på den enskilde i samband med biståndsansökan. Samtidigt sägs paragrafen att verksamheten skall bygga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Detta leder till en besvärlig balansgång mellan krav och respekt.
Kritik har riktats mot att tankarna bakom SoL bär spår av en viss naivitet. Förarbetenas uppfattningar byggde i vissa avseenden på "myten om de goda myndigheterna" och tog därför inte tillräcklig hänsyn till att det trots allt en motsättning mellan samhället och individen. Lagstiftaren har en uppgift att värna om den enskildes rättssäkerheten. Konstruktionen målinriktad ramlag kan ge upphov till målkonflikter. Detta leder till svårigheter för den enskilde att förutse rättigheten. Målreglerna har även fått kritik för att, med hjälp av abst-rakta formuleringar, få politiskt stöd för något, som vid en konkretisering av principerna, det egentligen råder oenighet om.
3.2. Biståndsrättigheten och dess komponenter
Genom SoL har den grundläggande tanken med en rättighetslagstiftning betonats på ett sätt som inte skett i tidigare lagstiftningar, nämligen att det enligt tredje stycket 1 § SoL är på den enskildes självbestämmanderätt verksamheten skall byggas. Från lagstiftningen har skilts verksamheter som innebär ett tvång för den enskilde.
Enligt 2 § SoL svarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område. Detta innebär enligt specialmotiveringen att kommunen med stöd av den kommunala självstyrelsen kan, inom ramen för de övergripande målen, utforma socialtjänsten i kommunen efter eget tycke. Den kommunala självstyrelsen fastslås i 1 kap 1 § 2 st RF. Det finns inte någon egentlig definition av begreppet "kommunal självstyrelse". Det kan definieras som en princip att kommunen själv skall bestämma över sin verksamhet. Kommunalskatten finansierar verksamheten, vilket är grundlagsfäst genom 1 kap 7 § 2 st RF. Kommunens frihet att utforma socialtjänsten, be-gränsas i SoL genom särskilda uppgifter, som ålagts kommunen. En sådan uppgift är 6 § SoL om rätten till bistånd.
6 § Socialtjänstlagen
"Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv."
Rätten till bistånd är vagt utformad. I förarbetena anförs att det inte skulle vara förenligt med helhetssynen att anknyta rätten till bistånd till vissa situationer. Det skulle vidare vara svårt att utforma en lagstiftning så att den tog hänsyn till alla biståndssituationer. Genom ramlagskonstruktionen gavs kommunerna möjlighet att anpassa insatserna efter lokala önskemål och behov. Det vaga uttrycket i 6 § SoL "skälig levnadsnivå" ger utrymme för flera tolkningar. Varken lagtext eller förarbeten ger en klar definition av vad begreppet innebär. Enligt Departementschefen skulle det "vålla stora svårigheter att i lagtexten närmare söka ange vad som skall anses som skälig levnadsnivå." Det anförs vidare att det "måste därför överlämnas åt kommunerna att fastställa vilken levnadsnivå som skall anses skälig". Samtidigt eftersträvas en enhetlig bedömning av rätten till bistånd. Departements-chefen ansåg att med den statliga tillsynen och överklagningsrätten gavs garantier för rättssäkerheten.
Som Bramstång påpekat, ger resonemangen kring lagstiftningen motstridiga intryck. Å ena sidan pläderas för en flexibilitet i biståndsverksamheten, å andra sidan eftersträvas enhetlig-het. Den kommunala självbestämmanderätten understöds samtidigt som rättssäkerhetsgaran-tierna sägs ligga i den statliga tillsynen och besvärsinstitutet. Bramstång anser att rättighets-konstruktionen i 6 § SoL är bräcklig genom den vaga formulering av rättigheten i lagtext.
Enligt det schema, som tidigare har redovisats, skall nu styrkegraden hos rättighetslag-stiftningens olika komponenter granskas.
1. Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det frågan om en generell reglering?
Förmånen är formulerad som en individuell rättighet. Lagtexten uttrycker att den enskilde har en rätt till bistånd. Rättigheten kan erhållas efter en individuell behovsprövning.
2. Är förutsättningarna för att erhålla förmånen angivna i lag?
De förutsättningar som skall gälla för att få rätt till bistånd, är ej klart preciserade i lagtexten. Istället ges mer vida kriterier för denna rätt. Förutsättningen är att det föreligger ett hjälpbehov, som inte kan tillgodoses på annat sätt. En behovsprövning i enlighet med helhetssynen skall företas. Behovsprövningen kan delas upp i två led. Prövningens första led skall klarlägga, huruvida det för försörjning och livsföring i övrigt föreligger ett behov av biståndsinsats. Begreppet "försörjning" avser medel för att klara utgifter till mat, hyra och dyligt. Med begreppet "livsföring i övrigt" avses allt annat som har betydelse vid bedömningen av huruvida den enskilde har en skälig levnadsnivå.
Prövningens andra led skall undersöka, om den enskildes behov kan tillgodoses på annat sätt. Vid ekonomiskt bistånd skall det klarläggas, huruvida den enskilde genom eget arbete eller genom egna tillgångar själv kan klara sitt försörjningsbehov. Socialtjänsten är inte oförhindrad att ställa vissa villkor på den enskilde. Praxis har fastslagit den enskildes skyldigheter på området. Rätten till bistånd förutsätter att den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Detta innebär också ett krav på den enskilde att efter förmåga försöka bidra till sin försörjning. Biståndssökanden är t ex skyldig att söka arbete enligt socialnämndens anvisningar och att godta lämpligt anvisat arbete. Detta inbegriper i princip även åtgärder som t ex arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete eller arbetsrehabili-terande åtgärder. Förutsättningen är verksamheten i det särskilda fallet bedöms främja den enskildes möjligheter att få arbete. Med lokutionen "på annat sätt" inbegrips även att behovet kan tillgodoses genom andra privata lösningar eller offentliga biståndsformer. Prövningen skall därigenom även undersöka, huruvida behovet kan tillgodoses genom t ex anhöriga, vänner, socialförsäkringar eller allmän sjukvård. SoL är subsidiär i förhållande till andra hjälpformer.
3. Är förmånens innehåll angivet i lag?
Förmånens innehåll är varken i lagtexten eller förarbetena klart preciserat. Det sägs i lagtexten att biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Den mening begreppet anses ge uttryck för är att biståndet ej enbart skall ges för att täcka bistånds-sökandes direkta grundbehov utan även tillförsäkra den enskilde en viss livskvalitet. Den förklaring propositionen ger är inte särskilt klargörande. Departementschefen anför att innebörden av begreppet "skälig levnadsnivå" bl a måste "bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever". Vid valet av åtgärder beror utformningen av biståndet på det enskilda fallet. Insatserna skall utformas i samråd med den enskilde. Någon ovillkorlig rätt att erhålla viss insats har den enskilde dock inte. Hänsyn skall även tas till vilka alternativa resurser det finns att tillgå i kommunen.
Syftet med insatsen skall vara att den stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Den enskildes förutsättningar att i framtiden klara sin försörjning och sin livsföring skall förbättras. Lagstiftaren lämnar relativt stort utrymme för socialtjänsten att anpassa insatserna så att de på bästa sätt kan främja den enskildes fortsatta rehabilitering.
4. Är förmånen oberoende av budgetanslag?
Rättighetens existens är oberoende av budgetanslag. Praxis visar att kommunerna, när det gäller ekonomiskt bistånd, inte kan hänvisa till bristande resurser. Rättighetens utformning kan dock i viss mån påverkas av kommunens ekonomi. Vid andra insatser än rent ekonomiska skall valet av insatser göras med beaktande av vad som är möjligt och rimligt med hänsyn till kommunens resurser. Detta skall dock inte tolkas så att kommunens skyldighet att ge bistånd kan upphävas med hänvisning till resursbrist, när den enskilde är i behov av bistånd. Även vid förvaltningsdomstolens överprövning skall rimlig hänsyn tagas till de resurser kommunen har att tillgå.
5. Föreligger överklagningsrätt?
Kommunens biståndsbeslut kan, enligt första stycket 73 § SoL, överklagas genom förvaltningsbesvär hos länsrätten. Vid förvaltningsbeslut har domstolen att företa en prövning både av lagligheten och lämpligheten i beslutet. Är beslutet enligt domstolen felaktigt i något av dessa hänseenden äger domstolen upphäva eller ändra på beslutets innehåll och sätta ett nytt beslut i det överprövades ställe. Förvaltningsbesvär kan, enligt andra stycket 73 § SoL, ej föras över biståndsbeslut till annan.
6. Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och kontroll?
Det statliga tillsynen handhas enligt 67 – 68 §§ SoL av socialstyrelsen och länsstyrelsen. Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i riket. Verksamheten har karaktären av samordnings, utvecklings och utvärderingsarbeten mer än detaljkontroll. En viktig uppgift är att ge information till allmänheten i frågor som rör socialstyrelsens verksamhet. Till ledning för tillämpningen av SoL utfärdar socialstyrelsen allmänna råd. Dessa är inte bindande utan skall endast betraktas som vägledande. Länsstyrelsen har hand om vägledning, stimulans och samordning av socialtjänsten inom länet. Länsstyrelsen har även en formell tillsyn över att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Tillsynsplikten ger dock inte länsstyrelsen befogenhet att ålägga nämnderna att vidtaga vissa åtgärder eller återkalla beslut.
Tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar utövas på riksdagens vägnar av justitieombudsmannen (JO), enligt 12 kap 6 § RF. Under JO:s tillsyn står bl a myndigheter och tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter. Tillsynen omfattar ej ledamöter av beslutande kommunala församlingar. JO skall bl a tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter iakttar den saklighet och opartiskhet som krävs enligt 1 kap 9 § RF. Ett JO-ärende kan uppkomma genom klagomål från allmänheten. Ett ärende avgörs vanligtvis genom ett beslut. Kritik kan genom beslutet riktas mot myndigheten eller befattningshavaren. JO får göra anmälan om att begånget fel bör medföra disciplinpåföljd hos den myndighet som har befogenhet att besluta härom. JO får väcka åtal mot befattnings-havare, om JO anser att befattningshavaren åsidosatt vad tjänsten kräver. På regeringens vägnar utövar justitiekanslern (JK) en tillsyn av ungefär samma innebörd som JO:s tillsyns-verksamhet.
7. Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter för utkrävande av individuella rättigheter?
SoL ger inte den enskilde någon möjlighet att få ut sin rätt genom statliga sanktioner vid t ex s k lagtrots och domstolstrots från kommunernas sida. Det blir istället genom de straffrättsliga och skadeståndsrättsliga systemen, som ansvar för felaktig eller underlåten myndighetsutövning kan realiseras.
Ledamöter av socialnämnder och tjänstemän omfattas vid myndighetsutövning av straffansvar enligt 20 kap 1 § brottsbalken. Uttrycket "vid myndighetsutövning" omfattar dels handlingar vilka i sig själva utgör myndighetsutövning, men även vissa andra åtgärder vilka ingår som ett led i myndighetsutövning eller på annat sätt står i ett mycket nära tidsmässigt eller funktionellt samband med denna. Brottsansvar för tjänstefel kräver uppsåt eller oaktsamhet. Om brottet anses som ringa, skall inte dömas till ansvar.
Ansvar för tjänstefel enligt brottsbalken har prövats i ett fall beträffande ledamöter av socialnämnden i Olofströms kommun. Bakgrunden var den att sociala utvecklingsnämnden i Olofströms kommun den 24 mars 1993 genom ett principbeslut bestämt att samtliga besvärsärenden rörande ekonomiskt bistånd, där länsrätten ändrat nämndens beslut, skulle tas upp i nämndens arbetsutskott för eventuellt förnyat ställningstagande. Innan dess skulle tidigare fattat beslut av nämnden gälla. Fem biståndsärenden överklagades därefter till länsrätten, vilken ändrade nämndens beslut och tillerkände de sökande ett högre bistånds-belopp. Arbetsutskottet beslutade den 2 juni 1993, som en följd av nämndens principbeslut i mars, att i två av ärendena avslå länsrättens dom. Skälet till detta var att utskottet ansåg att de sökande tillförsäkrats en skälig levnadsnivå genom det av kommunen beslutade biståndet. I de tre övriga fallen begärde sökandena exekution av länsrättens dom hos kronofogde-myndigheten. På grund av nämndens och utskottets beslut fördröjdes verkställandet av länsrättens dom med som minst sex veckor.
Tingsrätten dömde ledamöterna i arbetsutskottet enligt 20 kap 1 § brottsbalken för tjänstefel till böter. Ledamöterna i utvecklingsnämnden ansågs inte begått något brott genom att principbeslutet inte bedömdes utgöra myndighetsutövning mot enskild. Domen överklagades till hovrätten. Hovrätten fann utvecklingsnämndens beslut den 24 mars stå i ett nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövning. Ledamöternas beslut ansågs därför inbegripas av straffbestämmelsens formulering "vid myndighetsutövning". Beslutet den 2 juni av arbetsutskottet att avslå länsrättens domar i två fall innefattade myndighets-utövning. Enligt tredje stycket 73 § SoL skall beslut om bistånd verkställas omedelbart. Genom utvecklingsnämndens beslut att fördröja verkställighet och arbets-utskottets beslut att vägra verkställighet, hade ledamöterna i dessa båda organ åsidosatt vad som gällde för uppgiften. Den omständlighet att nämndens budget var bestämd utifrån den av Olofströms kommun tillämpade normen, fritog inte de tilltalade från ansvar. De belopp länsrätten fastslagit, var ej av den storleken att beloppen varit omöjliga att betala ut. Hovrätten dömde både ledamöterna i utvecklingsnämnden och ledamöterna i arbetsutskottet för tjänstefel.
Beslutsfattarnas åsidosättande av tredje stycket 73 § SoL utgör, enligt Warnling-Nerup, en form av lagtrots. Beslutet att vägra verkställighet av länsrättens dom avseende 6 § SoL utgör domstolstrots. Den kommunala självstyrelsen åberopades som stöd för den vägrade verk-ställigheten. Detta rättfärdigar inte att kommuner sätter sig över legalitetsprincipen eller att domar inte respekteras. Det har hävdats att trots blivit ett slags vapen för kommunerna mot ofinansierade rättighetslagar. Enligt Warnling-Nerup kan det ifrågasättas om det är rimligt att nämndeledamöter skall bära ett personligt straffansvar för vägran att verkställa domar, när orsaken till vägran är kommunens brist på resurser.
Enligt Bramstång, är brottsbestämmelsen om tjänstefel inte ett effektivt medel gentemot lag- och domstolstrots, speciellt inte när den bristfälliga myndighetsutövningen begåtts av ett kollektivt organ, bestående till övervägande del av lekmän och där skuld och straffvärderings-frågor kan bli svåra att bedöma.
Genom skadeståndslagen kan den enskilde föra talan vid allmän domstol vid fall av bl a försummelse vid myndighetsutövning, enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen. Skadeståndstalan är inte alltid ett effektivt medel, vilket påpekats av Bramstång. Skadeståndstalan kan dra ut på tiden och det kräver, generellt sett, stor aktivitet av den enskilde. Under en långvarig process får kanske den enskilde ligga ute med processkostnader, som den enskilde socialbistånds-tagaren inte har råd med.
3.3. Biståndsbeslutet och olika beslutsfattare
Den enskildes rättssäkerhet skulle delvis garanteras genom överklagningssrätten. Den styrka rättigheten därmed givits, upprätthålls endast om den enskilde också har tillräcklig vetskap om rättsinstitutet. I en undersökning av Puide visas att detta ej var fallet. Endast omkring hälften av klienterna i studien visste att man kunde överklaga socialtjänstens beslut. Att överklagningsrätten istället för själva lagtexten utgör garanten för rättssäkerheten missgynnar även de, vilka saknar kraft och förmåga att föra sin talan. Ett överklagande löser dock inte alltid den enskildes problemet. Ibland har socialbidragstagare fått överklaga kommunens bidragsbeslut gång på gång för att få utbetalt det genom domstolarnas tolkning av begreppet "skälig levnadsnivå" högre bidraget, trots oförändrade levnadsförhållanden. Med nuvarande system är det svårt för den enskilda att förutse myndighetens beslut. Biståndsbeslutet påverkas av olika beslutsfattare.
3.3.1. Förvaltningsdomstolen
Socialstyrelsens allmänna råd utfärdas med stöd av 67 § SoL. I förarbetena sägs att socialstyrelsen efter samråd med kommunförbundet bör utforma allmänna råd om bruttonormer för socialbidragen med syfte att motverka allt för stora variationer mellan de olika kommunernas socialbidragsnivåer. Riksdagen anslöt sig till dessa uttalanden. Socialstyrelsen har genom allmänna råd uttalat att bedömningen, av vad som skall anses utgöra skälig levnadsnivå, blir beroende av vilka resurser som kommunen har att tillgå. Även det lokala kostnadsläget i kommunen och andra lokala skillnader kan leda till att bedömnings-resultatet av begreppet varierar mellan kommunerna. Kommunens självbestämmanderätt i denna fråga inskränkts något genom att alltför stora skillnader mellan olika kommuner ej skall tolereras. Med tiden har förvaltningsdomstolen beträffande bidragsnormerna utvecklat en tydlig praxis på detta område, påverkat av socialstyrelsens allmänna råd. Nedan skall redogöras för utvecklingen på detta område.
Regeringsrätten (RegR) ändrade genom två fall år 1984 tidigare praxis, vilken inneburit att man i stora drag hade godtagit kommunernas bidragsnormer. RegR frångick kommunens regler på området och gjorde en självständig bedömning av begreppet "skälig levnadsnivå". RegR fastslog i dessa fall att förvaltningsdomstolarna ej är bundna av kommunernas bidragsnormer. Efter vägledning av socialstyrelsens allmänna råd fann RegR att riksskatte-verkets existensminimum skulle användas som utgångspunkt i bedömningen.
Praxis ändrades 1993. Socialstyrelsens bruttonorm lades till grund för bedömningen av vad som utgör en skälig levnadsnivå, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Kommunerna och domstolarna ansågs ha ett behov av gemensamma normnivåer och vägledning vid bedömningar av vad som kan anses utgöra skälig levnadsnivå. Bruttonormen räknas upp varje år i relation till basbeloppets höjning.
RegR godtog 1994 att kommunen från sin socialbidragsnorm utesluter en viss i social-styrelsens bruttonorm upptagen kostnadspost, om kommunen på objektiva grunder kan hävda att kostnaden i fråga är mindre lämpad för den schablonisering som ett inräknande i normen innebär. Denna post får istället genomgå en särskild prövning, när kostnaden aktualiserats. Socialstyrelsen gjorde därefter vissa ändringar. Antalet poster i den schabloniserade bruttonormen minskades, från tio till åtta kostnadsposter.
Fallen från RegR visar på den konflikt som har förekommit mellan kommunerna och förvaltningsdomstolarna. SoL ger inte någon lösning på målkonflikten mellan rättighets-lagstiftning och kommunal självstyrelse. Rättighetskonstruktionen har genom praxis tillmätts störst vikt. I förarbetena till SoL uttalades att en enhetlig bedömning av rätten till bistånd eftersträvades. Undersökningar har visat på betydande skillnader mellan olika kommuners socialbidragsnivåer.
3.3.2. Kommunen
Den vaga lagstiftningen har lett till oklara beslutsvägar. Kommunen har givits det primära ansvaret för verksamheten men flera organ konkurrerar om beslutsfattandet. Konkurrerar gör: kommunen (som primär tillämpare), socialstyrelsen (som tillsynsmyndighet och normut-fyllare) och förvaltningsdomstolen (som besvärsinstans). Detta förhållande har enligt kommu-nerna lett till att kommunerna, trots andra intentioner i SoL, fått bära kostnader beslutade av annat organ. Enligt förarbetena skulle det överlämnas åt kommunerna att fastställa begreppet "skälig levnadsnivå".
Rättighetskonstruktionen innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Problemet ligger delvis i att avgöranden från RegR är prejudicerande. Prejudikatvärdet i domarna, som i så hög grad måste bygga på förutsättningarna i det enskilda fallet, kan dock ifrågasättas. Från kommunalt håll har kritik framförts mot att förvaltningsdomstolen i viss mån tar över kommunens politiska roll. Domar i enskilda biståndsmål kan leda till behov av omprioriteringar i en kommun för att möjliggöra verkställighet av en utdömd biståndsinsats. Förvaltningsdomstolarna anses inte lämpade för att göra övergripande resursbedömningar inom skilda områden av den kommunala socialtjänsten.
Westerhäll anser att om kommunerna, med stöd av principen om kommunalt självstyre, skulle kunna gör gällande att de själva avgör innehållet i rättigheten, innebär detta att tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå kan bli påverkat av kommunens prioriteringar och ekonomiska resurser. Med en sådan tolkning skulle det sociala biståndet inte uppfylla kriterierna för att utgöra en legal rättighet.
Socialbidragssystemet har genom åren inneburit allt högre kostnader för kommunerna. Lågkonjunkturen och medföljande arbetslöshet och nedskärningarna i t ex sjuk- och arbets-löshetsförsäkringarna har lett till att andelen människor som tvingas utnyttja socialbidrags-systemet ökat väsentligt under 1990-talet.
3.3.3. Socialarbetaren
Hydén m fl, har genom fiktiva fall undersökt hur socialbidragsbeslut varierar i likartade fall och därtill bidragande orsaker. Resultaten visade stora skillnader beträffande beslut om socialbidrag, både mellan och inom kommunerna. Skillnaderna var stora både beträffande beviljande av ansökan som bidragsbeloppets storlek. Resultatet av undersökningen visar dels på svårigheter att upprätthålla den grundlagsfästa likhetsprincipen.
Undersökningen visade bl a att den lokala normen hade i princip genomgående betydelse för beslutets karaktär. Ju högre norm desto större var möjligheterna till bifall. Om ärendet handlades av en socialarbetare med stor ärendebelastning ökade sannolikheten för att ansökan skulle beviljas samt möjligheten att beviljas med högre belopp. Undersökningen kunde också visa att vissa personliga karakteristika föreföll ha betydelse för biståndsbeslutet. Där handläggarna hade genomgått vidareutbildning i bidragshandläggning bidrog det i flera typfall till att fler ansökningar bifölls och att högre bidragsbelopp beviljades. Handläggarens ålder visade sig också ha betydelse i två av typfallen. I det ena fallet angående en yngre man tenderade äldre handläggare både avslå ansökan oftare och bevilja lägre biståndsbelopp. I det andra fallet gällande en äldre man ökade möjligheterna till bifall och till högre bidragsbelopp om ansökan handlades av äldre handläggare.
I en annan undersökning från årsskiftet 1982/83 studerades tjänstemännens syn på styrmedlen. Undersökningen inriktade sig på individ- och familjeomsorgen inom socialförvaltningen. Frågan till tjänstemännen var: "Vilka är enligt Din uppfattning de främsta styrmedlen i klientarbetet?" Frågan var öppen och flera alternativ fick lämnas. Svarsalternativen lämnades utan rangordning. De 227 tjänstemännen tog fram 348 förslag på styrmedel. Undersökningen gör inte anspråk på att resultatet är helt tillförlitligt. Resultatet bygger på subjektiva svar på en mycket generell fråga (se figur 1).
Figur 1: Styrmedlen i klientarbetet (Källa: Pettersson, 1985)
Ekonomin ansågs utgöra det främsta styrmedlet för klientarbetet. Studien har grupperat detta styrmedel med andra materiella tillgångar ( t ex tillgången på institutioner och bostäder) och kallat denna grupp för materiella styrmedel. Till denna kategori hänfördes 36 % av styrmedelsförslagen. Svar av typen att det är klienten som styr arbetet, bildade tillsammans med svar att det styrande är socialarbetarens kunnande och engagemang svarsgruppen professionell styrning. 26 % av svaren hänfördes till denna kategori. Gruppen interna styrmedel bestod av styrmedelsförslag, som t ex politiska beslut, kommunal praxis, interna riktlinjer e t c. Denna kategori utgjorde 17 % av de sammanlagda svarsalternativen. Som fjärde styrmedelsgrupp kom lagarna. Denna kategori utgjorde endast 12 % av förslagen.
Resultaten ger för handen att det kan ifrågasättas huruvida den grundlagsfästa legalitetsgrundsatsen upprätthålls. Lagarna ansågs utgöra det främsta styrmedlet i endast 12 % av fallen. Enligt Petterson illustrerar undersökningen den lokala beslutsnivåns betydelse i en ramlagstyrd verksamhet. Ingenting i undersökningen tydde på att några ansträngningar gjorts att koppla verksamheten på individ- och familjeomsorgsavdelningarna till lagens mål och medel. Notera att undersökningen är från årsskiftet 1982/83. En fråga man kan ställer sig är om inte de materiella och interna styrmedlen har än större betydelse idag p g a ekonomiskt svagare förutsättningar i kommunerna.
3.4. Kommentarer
Den vaga utformningen av rättighetens förutsättningar och innehåll ger myndigheten stor prövningsrätt. Detta anses främja ändamålsenligheten i beslutsfattandet. Det försämrar dock förutsebarheten och den formella rättssäkerheten. Överklagningsinstitutet utgör inte en tillräcklig garant för rättssäkerheten och tillsynsmyndigheterna befogenheter är ej av det ingripande slaget. Kommunernas handlingsfrihet har inskränkts av domstolen. Förvaltnings-domstolen är ej bundna av kommunens bidragsnormer. Resursbrist räcker ej som skäl för att avslå en biståndsansökan. Kommunerna får bära kostnaderna av domstolens beslut. Några kraftfulla maktmedel finns egentligen inte gentemot den kommun som motsätter sig domstolens beslut. De olika tolkningsmöjligheterna av rätten till bistånd äventyrar de grundlagsfästa legalitets- och likhetsprinciperna. Den enskildes rättighet blir i mångt och mycket beroende av socialarbetaren, kommunen och förvaltningsdomstolen istället för av lagtexten.
Ett av de centrala motiven bakom införandet av rättighetslagstiftningen inom socialrätten är, enligt Hollander, att staten på så vis kan styra samhällets resurser till eftersatta områden. Den primära tillämpningen av rättigheten har överlämnats till kommunerna. Som grupp anses biståndstagarna svag i förhållande till andra grupper i samhället. En lokal myndighet anses därför lämpad att ge denna grupp hjälp att tillvarata sina rättigheter. Men, som Hollander påpekar, måste lagens normer uppfattas som legitima av både myndigheter och enskilda för att relationen mellan stat, myndighet och medborgare skall fungera.
4. Den enskildes rätt till bistånd vid ändringarna av SoL
Den målinriktade ramlagen och dess grundtankar har vid ändringen av SoL behållits. Rätten till bistånd har förtydligats. Den enskildes ansvar och rättighetens innehåll har preciserats. Den statliga styrningen av rättigheten ökar. Beträffande viss baskonsumtion skall en av regeringen fastställd riksnorm tillämpas, om inte särskilda skäl föreligger. Genom typ-beskrivningar har vidden av biståndsrättigheten krympts. Endast vissa typer av bistånd utgör en rättighet för den enskilde och kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Kommunen ges ökad handlingsfrihet beträffande bistånd som lämnas i andra fall. Biståndet utgör i dessa fall inte någon rättighet.
4.1. Samma mål med nya medel
Den förändrade SoL behåller sin karaktär av målinriktad ramlag. I förarbetena talas om fördelarna och nackdelarna med ramlag respektive detaljerad lag. En detaljerad lag innebär en viss stelhet. Ramlagen ger flexibilitet och utrymme för kommunalt inflytande. En fördel med ramlagskonstruktionen är också möjligheten att ta hänsyn till en föränderlig omvärld. I förarbetena påpekas att grundtankarna i tidigare lagstiftning behålls. Dock kan medlen för att uppnå målen tänkas omprövas, t ex genom att ställa starkare krav på aktiva insatser från socialtjänstens sida för att verka för människors ekonomiska och sociala trygghet. Den enskildes eget ansvar för sin situation förtydligas. Enligt förarbetena "finns en utbredd samhälls- och människosyn som säger att man skall ta eget ansvar. Man skall göra rätt för sig. Det är en människosyn som regeringen fullt ut delar".
4.2. De nya biståndsbestämmelserna
Genom förändringarna har biståndsparagrafen kompletterats med tilläggsbestämmelser. Till skillnad från den gamla biståndsrättigheten utgör tydligen ej helhetssynen något hinder för att i de nya bestämmelserna precisera rättigheten. I 6 § klargörs att biståndsrättigheten utgörs av s k "försörjningsstöd" och "annat bistånd". Försörjningsstödet skall bl a genom en riksnorm fastlägga en rikstäckande bidragsnivå för de mest vardagliga utgifterna. I förarbetena till den gamla biståndsrättigheten uttrycktes invändningar mot ett system med miniminormer. En invändning mot miniminormer var risken att kommunerna i ett ansträngt ekonomiskt läge skulle undvika att lämna bistånd i större utsträckning än vad normen föreskrev, även om det i det enskilda fallet var befogat med mera omfattande insatser. Med det nya systemet är det inte någon rättighet att genom biståndet erhålla en skälig levnadsnivå, t ex försörjningsstödet skall istället uppgå till en skälig kostnad för den enskilde. Villkoren för biståndsrätten anges i 6 b – 6 f §§. Bistånd i annan form eller utöver vad som följer av dessa paragrafer, här kallat "bistånd i andra fall", betraktas ej som en rättighet. Själva biståndsrättigheten har genom ändringarna krympts i omfattning i jämförelse med tidigare. Här följer en kort redogörelse för de nya biståndsbestämmelserna.
6 § Förutsättningen för rätt till bistånd är att behov av försörjningsstöd eller annat bistånd föreligger. Den enskildes eget ansvar för sin situation har i lagtexten lyfts fram.
6 a § Vägledande vid biståndsbeslutet är att biståndet skall tillförsäkra en skälig levnadsnivå och utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Stadgandet är främst avsett att klargöra att ambitionsnivån inom socialtjänsten skall vara oförändrad även om kommunerna ges större frihet vid s k bistånd i andra fall (se 6 g §).
6 b § Försörjningsstödet lämnas för skälig kostnad endast för vissa kostnadsposter. Prövning av bidragsnivån företas på två olika sätt beroende på vilken slags kostnad den enskilde är i behov av. Den ena prövningen gäller vissa nödvändiga vardagliga kostnader. I dessa fall skall en riksnorm tillämpas. Prövningen av bidragsnivån blir därmed ej individuell. Endast vid särskilda skäl kan riksnormen understigas eller överstigas. Den andra typen av prövning gäller vissa mindre vardagliga kostnader. I dessa fall skall en prövning av vad som utgör skälig kostnad alltid göras.
6 c § Det ges möjlighet för socialnämnden att ställa ett aktivitetskrav på den som uppbär försörjningsstöd. Detta är tänkt att främst gälla dem under 25 år men kan även tillämpas i andra fall, där den enskilde är i behov av praktik eller kompetenshöjande insatser. Bestämmelsen är generellt sett inte avsedd för sökande, som endast tillfälligt är arbetslösa. Aktivitetskravet är ej heller menat att tillämpas, när den enskildes problem är av mer personlig art, t ex missbruksproblem. Syftet med verksamheten skall vara att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Socialnämndens åtgärder skall inte ersätta arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
6 d § Den som utan godtagbara skäl ej deltar i praktiken eller kompetenshöjande verksamhet kan förvägras fortsatt försörjningsstöd eller få det nedsatt.
6 e § Den som deltar i praktik eller kompetenshöjande verksamhet skall ej anses som arbetstagare.
6 f § Annat bistånd utgörs av (1) färdtjänst, (2) hjälp i hemmet och (3) särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade.
6 g § Socialnämnden ges befogenhet att bevilja bistånd i annan form eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§, genom s k bistånd i andra fall. Bistånd som lämnas enligt 6 g § utgör inte en rättighet och kan ej överklagas genom förvaltningsbesvär. Kommunerna ges i dessa fall stor handlingsfrihet. Kommunala budgetanslag ges utrymme att påverka denna verksamhet. Bistånd i andra fall kan gälla en komplettering till försörjningsstödet i form av rent ekonomiska insatser, som t ex bistånd till flyttning eller möbler. Det gäller även bistånd i form av t ex olika former av stöd samt vård- och behandlingsinsatser. I förarbetena påpekas att överklagningsmöjligheterna inte påverkar kommunens skyldighet enligt SoL att erbjuda olika former av stöd samt vård och behandlingsinsatser, när det behövs. Angående dessa frågor uttalar sig förarbetena att det "ter sig dessutom ytterst osannolikt att en person som är i verkligt behov av stöd, vård eller behandling skulle vägras detta av kommunen. Vad den enskilde och kommunen kan ha olika uppfattningar om är i första hand valet av insats eller utformning av insatsen. Detta är knappast en fråga som lämpar sig för juridisk överprövning". Vidare sägs att regeringen "utgår från att kommunen även i fortsättningen tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv".
6 h § Denna bestämmelse behandlar biståndsinsatserna i 6 f § punkterna 2 och 3. När den, som p g a ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom inte kan byta kommun utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, skall det förhållande att sökande redan får sina behov tillgodosedda i hemkommunen ej beaktas av inflyttningskommunen. Ansökan skall behandlas som om personen i fråga bor i den tilltänkta kommunen. Därmed vidgas kommunens ansvar, enligt 3 § SoL, till att i gälla även enskild, som ej vistas i kommunen.
I förarbetena nämns skillnaden mellan rättighetslagstiftning och skyldighetslagstiftning. En rättighetslagstiftning talar om vad den enskilde har rätt att få av myndigheten, t ex rätten till bistånd. En skyldighetslagstiftning talar mer om för myndigheten vad den skall göra i förhållande till den enskilde. Exempel på en skyldighetsregel är 11 § SoL, enligt vilken socialnämnden aktivt skall verka för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som behövs för att komma ifrån missbruket. En viktig skillnad mellan skyldighetslag och rättighetslag gäller överklagningsrätten. När en skyldighetslag kan överklagas, handlar det om en laglighetsprövning enligt kommunallagens 10 kap, s k kommunalbesvär. I förarbetena uttrycks meningen att kommunalbesvär ej uppfyller kraven, som Europakonventionens artikel 6 ställer på en domstolsprövning vid rättighetslagstiftning angående bistånd. Konventionen kräver, enligt förarbetena, att beslut beträffande en biståndsrättighet tillförsäkras full prövningsrätt av domstol, vilken också skall kunna fatta nytt bindande beslut i saken (meningsskiljaktighet förekom dock angående tolkningen av artikel 6, se kap 2.2.).
Tidigare har alla former av biståndsbeslut kunnat överklagas genom förvaltningsbesvär. Med förändringarna av SoL utgör endast vissa biståndsbestämmelser rättighetslagstiftning. Beslut angående bistånd i andra fall kan med det nya systemet överklagas genom kommunalbesvär. Detsamma gäller erbjudande av viss praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet, eller beslut angående innehållet i sådan verksamhet. Dylika beslut blir därmed inte lämplighets-prövade. Kommunalbesvär innebär ett mindre ingrepp i den kommunala självstyrelsen än vad förvaltningsbesvär utgör. Vid kommunalbesvär kan beslut upphävas om det ej tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Beslutets lämplighet prövas inte och felaktigt beslut kan endast upp-hävas, inte ändras innehållsmässigt. Överklagningsrätt tillkommer endast kommunmedlem.
Regeringen bedömer att den nya regleringen av rätten till bistånd inte lär förorsaka ökade kostnader för kommunerna. Orsakerna till detta är flera. En är att i och med att bistånd i andra fall endast kan prövas enligt kommunallagen genom laglighetsprövning, ger det nya systemet kommunens skälighetsbedömning större utrymme än tidigare system. Det faktum att stöd, vård och behandling i vissa fall inte längre faller under rätten till bistånd, kommer enligt regeringen att ge kommunerna förutsättningar för samordnings- och effektivitetsvinster. Antalet överklaganden till förvaltningsdomstolen rörande rätten till bistånd bedöms reduceras kraftigt, vilket skulle innebära kostnadsminskningar för kommunerna.
4.3. Rättighetslagstiftningens komponenter
Styrkegraden hos den nya rättighetslagstiftningen skall nu granskas enligt det schema som redogjorts för i kap 2.3. Endast själva biståndsrättigheten avses att granskas.
1. Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det frågan om en generell reglering?
Liksom tidigare formuleras biståndsrätten i 6 § som en individuell rättighet. Den individuella rättigheten utgörs av s k försörjningsstöd och annat bistånd. Villkoren för rättigheten anges i 6 b – 6 f §§.
2. Är förutsättningarna för att erhålla förmånen angivna i lag?
Genom 6 h § stärks möjligheten för dem, som p g a ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom inte kan byta kommun utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser. Enligt formuleringen av 6 § ingår denna bestämmelsen inte i den individuella rättigheten. Beslut i denna sak kan dock överklagas genom förvaltningsbesvär (se punkt 5).
Förutsättningen för rätten till bistånd är liksom tidigare formulerad som ett behovskrav. Det första ledet av behovsprövningen skall klarlägga om det föreligger ett behov av försörjnings-stöd eller annat bistånd. I prövningens andra led undersöks om den enskildes behov kan tillgodoses på annat sätt. Den enskildes förstahandsansvar har förtydligats. Behovsrekvisitet i nya 6 § har formuleringen: "Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt". Den formulering har ansetts bättre motsvara den praxis som gäller beträffande den enskildes eget ansvar.
3. Är förmånens innehåll angivet i lag?
Det tidigare syftet att med biståndet tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå och stärka den enskildes resurser att leva ett självständigt liv, blir med de nya bestämmelserna endast en vägledande sats. Denna uttrycks i 6 a §. Den enskilde har rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6 b – 6 f §§.
Genom 6 b § preciseras begreppet "försörjningsstöd". Försörjningsstödet skall uppgå till en skälig kostnad. Enligt förarbetena bör utgångspunkten vid bedömningen, av vad som utgör en skälig kostnad, vara vad en låginkomsttagare normalt har möjlighet att kosta på sig jämfört med vad den bidragssökande har för faktiska kostnader. Bidragssökande bör vanligtvis ej ha rätt till bistånd för kostnader, vilka ligger över låginkomsttagarens kostnader. Prövningen av vad som utgör skälig kostnad görs på två olika sätt, beroende på vilken typ av kostnad bidragssökanden har. I den ena fallet finns en schabloniserad norm och i det andra fallet prövas alltid kostnadens skälighet.
En riksnorm införs, vilken för hela riket avgör vad skälig kostnad är, beträffande kostnadsposterna: (1) livsmedel, (2) kläder och skor, (3) lek och fritid, (4) hälsa och hygien, (5) förbrukningsvaror, (6) dagstidning, telefon och TV-licens. Dessa kostnadsposter har ansetts utgöra nödvändiga vardagsutgifter och därför lämpliga att schablonisera. Riksnormen skall fastställas av regeringen. Riksnormen kan p g a särskilda skäl understigas eller överstigas. En sänkning av bidragsnivån kan t ex komma ifråga när bidragssökanden vanligtvis kan försörja sig men hamnat i ett akut nödläge och därför saknar medel till sin för-sörjning inför den närmaste framtiden. Ett tillfälligt, reducerat bistånd kan i dessa fall lämnas. Den enskilde ges därigenom möjlighet att reda upp sin situation. En höjning av bidraget kan komma i fråga t ex p g a att sökanden av medicinska skäl har behov särskild kost som är dyrare än vanlig kost.
En prövning av kostnadens skälighet skall alltid göras vid behov av följande kostnadsposter: (1) boende, (2), hushållsel, (3), arbetsresor, (4) hemförsäkring, (5) läkarvård och akut tandvård, (6) glasögon samt (7) avgift till fackförening och erkänd arbetslöshetskassa. Biståndsnivån vid denna typ av separat beräknade bidrag skall sättas med hänsyn tagen till den vägledande 6 a §, d v s att den enskilde bör genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.
Beräkningen av riksnormen är tänkt att liksom tidigare var fallet med socialstyrelsens bruttonorm, grunda sig på konsumentverkets konsumtions- och prisstudier. De kostnadsposter som tagits upp i riksnormen överensstämmer i stort sett med de poster socialstyrelsen sedan 1994 har tagit upp i den schabloniserade bruttonormen med undantag av posterna hushållsel och hemförsäkring, vilka ej ingår i riksnormen utan istället ingår i de separat beräknade kostnadsposterna. Tillgången till schabloniserade bidragsnormer minskas därmed. Beträffande den andra typen av kostnadsposter som vid behov ingår i försörjningsstödet, har tre poster från socialstyrelsens separat beräknade kostnadsposter ej inkluderats, nämligen kostnadsposterna: (1) möbler, husgeråd, TV, radio m m, (2) avgifter för barnomsorg och hemtjänst samt (3) resor. Dessa kostnadsposter ingår inte i rätten till bistånd.
Genom 6 c § ges i lagtexten möjlighet för socialnämnden att ställa ett aktivitetskrav på den som uppbär försörjningsstöd. Syftet med verksamheten skall vara att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Varken förarbetena eller lagtexten sätten någon tidsgräns för hur lång verksamheten får vara. I förarbetena sägs dock att verksamheten skall vara tidsbestämd. Hänsyn skall tagas till den enskildes personliga önskemål och förutsättningar men den enskildes personliga önskemål kan ej få helt avgörande betydelse. Genom syftet med verksamheten och den individuella utformningen anses den nya bestämmelsen, enligt förarbetena, inte stå i någon motsättning till artikel 4 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna, vilken förbjuder slaveri och tvångsarbete. Den som utan godtagbara skäl ej deltar i dessa åtgärder kan förvägras fortsatt försörjningsstöd eller få det nedsatt, enligt 6 d §. Att helt vägra försörjningsstöd bör enligt förarbetena endast undantagsvis förekomma.
Begreppet "annat bistånd" preciseras i 6 f §. Rätten till annat bistånd utgörs endast av tre former av bistånd:(1) färdtjänst, (2) hjälp i hemmet, (3) särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. I propositionen sägs att om den av kommunen erbjudna insatsen tillgodoser biståndsbehovet, har den enskilde ingen rätt att få insatsen utformad på annat sätt.
4. Är förmånen oberoende av budgetanslag?
Rättigheten är oberoende av budgetanslag. Utrymmet för kommunala resursöverväganden, i fråga om rättigheten, har begränsats av preciseringarna genom försörjningsstödet och annat bistånd. Genom att lagtextens och förarbetenas inte tar upp detta frågan om rättighetens förhållande till kommunens resurser, kan man sluta sig till att ekonomin ej kan påverka beslut angående biståndsrätten.
5. Föreligger överklagningsrätt?
De beslut som kan överklagas genom förvaltningsbesvär redogörs för i 73 § SoL. Beslut angående rätten till försörjningsstöd och annat bistånd, enligt 6 b och 6 f §§, samt beslut om förvägrat eller nedsatt försörjningsstöd, enligt 6 d §, överklagas genom förvaltningsbesvär. Även beslut, enligt 6 h §, angående ansökan om flytt till annan kommun överklagas genom förvaltningsbesvär. Vid förvaltningsbesvär kan domstolen pröva både beslutets laglighet som dess lämplighet. Domstolen har möjlighet att inte bara upphäva det felaktiga beslutet utan också ändra dess innehåll.
Det nya systemet, med två olika besvärsvägar vid biståndsbeslut, påverkar domstolens prövning vid förvaltningsbesvär angående vägran eller nedsättning av försörjningsstöd, enligt 6 d §, efter bristande medverkan i de kompetenshöjande insatserna. Domstolens prövning kan i dessa fall gälla huruvida lagliga förutsättningar föreligger för tillämpning av 6 c och 6 d §§ och om de skäl den enskilde anfört för att ej medverka, kan anses godtagbara. Det skall ej ske någon prövning av t ex värdet i den verksamhet kommunen erbjuder.
6. Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och kontroll?
På samma sätt som tidigare sköts det statliga tillsynen främst av socialstyrelsen och läns-styrelsen enligt 67 - 68 §§ SoL. Tillsynen av den offentliga verksamhetens tillämpning av SoL handhas på samma sätt som tidigare av JO och JK (se kap 3.2. punkt 6).
7. Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter för utkrävande av individuella rättigheter?
Någon sådan möjlighet finns ej heller i SoL efter ändringarna. Liksom tidigare kan dock de straffrättsliga och skadeståndsrättliga systemen tillgås (se kap 3.2. punkt 7).
4.4. Kommentarer
I förarbetena sägs med kraftfull uttrycklighet att förändringarna av SoL inte är avsedda att innebära någon förändring av grundtankarna bakom 1980 års SoL.
"Arbetslösheten, de neddragna kommunala resurserna, förändringarna i socialförsäkrings-systemen och en omfattande systemkritik mot välfärdspolitikens grundvalar är några av de förändringar som präglar socialtjänstens verklighet i dag. Fler människor än tidigare är utsatta för olika sociala problem. Brottsutvecklingen, med en kraftig ökning av antalet anmälda brott, påverkar också socialtjänstens arbetsvillkor. Samtidigt är resurserna för att ge stöd och hjälp mer begränsade än tidigare.
Det är i detta läge enligt regeringens uppfattning allt mer angeläget att åter slå fast social-tjänstlagens grundläggande målsättningar och värderingar samt att hitta praktiska vägar att skapa största möjliga effektivitet i det sociala arbetet."
Ingenting i samhället motiverar en förändring. Det är snarare så att "människors förvänt-ningar om valfrihet och självbestämmande har snarare markerats ytterligare i förhållande till situationen under 1970-talet".
Genom förändringen av biståndsbestämmelserna kant dock denna fortsatta strävan enligt 1980 års mål och principer ifrågasättas. De mindre generella lagreglerna om bistånd äger vid kollision företräde framför mer generell lagregel (lex specialis derogat legi generali). Här är några exempel på kollision mellan biståndsbestämmelserna och de övergripande målen och principerna bakom SoL:
1. Enligt helhetssynen skall helhetsinsatser används för att finna samlade lösningar. Genom kategoriseringen av biståndsrätten har den enskilde endast rätt till viss sorts bistånd.
2. Villkoren, som kan ställas på den som uppbär försörjningsstöd, är ej ett uttryck för den ökade valfrihet och självbestämmande, som människor sägs förvänta sig. Själv-bestämmanderätten tas upp i 1 § SoL, portalparagrafen, och är en av de principer verksamheten inom socialtjänsten skall bygga på.
3. De biståndsberättigande behoven är kategoriserade. Endast vissa former av bistånd utgör en rättighet. Formerna för annat bistånd kan anses vara anpassade till behov, vilka är typiska för gamla och handikappade. Om dessa samhällsgrupper favoriseras framför andra utsatta grupper i samhället, t ex barn eller personer med missbruksproblem, kan det ifrågasättas om de nya bestämmelserna är förenliga med SoL:s övergripande mål angående jämlikhet och solidaritet.
En särbehandling görs genom 6 h § av de biståndssökanden, som p g a ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har vissa behov. Dessa grupper skall få sin ansökan hos inflyttningskommunen behandlad oberoende av att behoven tillgodoses i hemkommunen. 6 h § är ej formulerat som en rättighetslagstiftning men bestämmelsen uppfyller de krav doktrinen ställer på en rättighetslagstiftning, d v s förmånen förutsättningar och innehåll är preciserade och det ges möjlighet till en allsidig överprövning av oberoende instans (se kap 2.3.).
5. Avslutning med slutsatser
Avsikten med denna studie var att studera om rättighetslagstiftningens styrka påverkats genom de förändringar som gjorts av SoL och om gamla problem lösts eller nya uppstått. Synen på biståndsverksamheten har genom historien pendlat mellan att ibland mer betona den enskildes eget ansvar för att sedan svänga och istället betona statens skyldigheter gentemot sina medborgare. Genom ändringen av SoL betonas åter den enskildes ansvar inom social-rätten. Orsakerna till denna förändring i synen på biståndsrätten har inte undersökts men den ekonomiska utvecklingen lär ha bidragit.
5.1. Förändring av rättighetslagstiftningens komponenter
Biståndsrättigheten är ej densamma som tidigare. Rättigheten är till innehållet begränsat till att gälla försörjningsstöd och annat bistånd. Rätten till dessa båda former av bistånd är, liksom tidigare biståndsrättighet, formulerad som en individuell rättighet. I och med att rättighetens innehåll specificerats blir behovsprövningen annorlunda. Med den nya regleringen prövas om den enskilde har ett behov av försörjningsstöd och annat bistånd. Formuleringen av behovskravet betonar den enskildes förstahandsansvar för sin situation. De lagstadgade förutsättningarna är dock fortsatt vagt utformade.
Rättighetens innehåll har preciserats i lagtext genom att rättigheten avser endast vissa kost-nadsposter och former av bistånd. Genom konkretiseringen av rättigheten minskar myndig-heternas prövningsrätt. Det underlättar myndigheternas sakprövning liksom den enskildes möjligheter att förutse biståndsbeslutet. Den formella rättssäkerheten ökar genom dessa förändringar.
I och med de nya bestämmelserna har de krav skärpts, som kan ställas på försörjningsstöds-tagare. Den ökade kontrollen myndigheterna får över den enskilde genom förändringarna av SoL inskränker den enskildes personliga frihet. Värdet av den erbjudna kompetenshöjande insatsen kan ej prövas genom förvaltningsbesvär. En precision i lagtexten av att myndigheten kan ställa villkor gynnar förutsebarheten men villkoren i sig försämrar den enskildes rätts-ställning. Utrymmet för den enskildes självbestämmanderätt krymps.
Angående de fakta som är lätta att kontrollera, d v s storleken på socialbidraget/försörj-ningsstödet, kommer säkerligen enhetligheten över landet bli större efter ikraftträdandet av de nya reglerna än vad som tidigare var fallet. Därmed kommer troligen det nya systemet för biståndsrätten uppvisa en bättre bild av rättssäkerhet och likabehandling än vad den tidigare biståndsregleringen gjorde. Man kan dock instämma med Bramstång: Det finns en risk att rättighetslagstiftningen ger den enskilde förhoppningar, som ej kommer att införlivas. Den enskilde måste alltid först anses ha ett behov av bistånd. Konsekvenserna av att de förutsättningar, som uppställs, för erhållande av bistånd lämnas åt skönmässiga bedömningar är inte lika lätta att kontrollera som bidragsnivån.
Det sociala biståndet är kostsamt och förlitar sig på att ekonomiska resurser finns avsatta för ändamålet. Lagstiftningarna reglerar inte på ett tydligt sätt rättighetens förhållande till kommunala resurser. Praxis har dock visat att vid ekonomiskt bistånd skall ingen hänsyn tagas till kommunens resurser och vid bistånd av icke-ekonomisk karaktär påverkar inte resursbrist kommunens skyldighet att tillgodose den enskildes behov. Tidigare kunde de kommunala resurserna påverka valet av insatser. Förarbetena till den nya regleringen av biståndsrätten påtalar inte någon sådan möjlighet för kommunen. Innehållet av rättigheten blir därmed mer oberoende av kommunens resurser än tidigare. Rätten till bistånd är oberoende av budgetanslag i båda regleringarna.
Överklagningsrätten är en viktig komponent av rättighetslagstiftningen. Rättigheten över-klagas i de båda lagstiftningarna genom förvaltningsbesvär. Med den lagstadgade schabloniserade riksnormen stärks staten styrning av bidragsnormerna. Kommunerna kan ej gå emot en i lagtext preciserad rättighet lika lätt som ett prejudikat, vilket bygger på det enskilda fallet. De nya bestämmelsernas mer preciserade innehåll kan väntas minska behovet av överklagningsinstitutet. Därmed stärks rättigheten.
Den för rättighetskonstruktionen viktiga förekomsten av statlig tillsyn och kontroll är i stort sett den samma i de båda formerna av SoL. Socialstyrelsen och länsstyrelsen handhar i första hand denna uppgift. Tillsyn utövas över den offentliga verksamheten även av Jo och JK. Sanktionsmöjligheter finns genom de straffrättsliga och skadeståndsrättsliga systemen. Dock minskar den praktiska betydelsen rättssäkerhetsgarantier, som t ex överklagningsinstitut, tillsynsmyndighet eller sanktionsmöjligheter, när myndigheternas prövningsrätt krymper i samband med den ökade konkretiseringen i lagtext av rättighetens innehåll.
Med den nya tydligare lagstiftningstekniken kommer de olika beslutsfattande organen att konkurrera mindre än tidigare. Det har klart angivits vilka delar som kommunen har självbestämmanderätt över och vilka delar förvaltningsdomstolen har prövningsrätt över. Förvaltningsdomstolen kan ej heller vara rättsskapande på samma sätt som tidigare i och med att bidragsnivåerna för de olika kostnadskategorierna i riksnormen fastställs av regeringen. Skillnaderna mellan olika kommuners bidragsnormer kommer därmed att minska. Beträffande bistånd i andra fall, vilket ej utgör en rättighet, har kommunen själv-bestämmanderätt och besvär över dylika beslut sker genom kommunalbesvär och en laglighetsprövning. Kostnaderna för kommunerna beräknas minska med förändringarna av SoL. Kommunernas samarbetsvilja torde därmed inte försämras ytterligare.
Konkretiseringen av rättigheten missgynnar inte de som saknar tillräckliga resurser eller kunskaper för att överklaga på samma sätt som tidigare rättighetsreglering gjorde. Däremot riskerar rättigheten försvagas av att kunskaperna om överklagningssystemet kan försämras. Den enskildes kunskaper om överklagningsinstitutet var tidigare ej goda. Det nya systemet är mycket mera komplicerat p g a uppdelningen av besvärsmöjligheterna vid biståndsbeslut mellan förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Den enskilde får överklaga genom för-valtningsbesvär när det gäller beslut om försörjningsstöd, annat bistånd och ansökan om bistånd i annan kommun. Kommunal besvär kan tillgås beträffande erbjudande om kompetenshöjande verksamhet, innehållet i dylik verksamhet samt bistånd i andra fall.
Summa summarum kan man konstatera att själva rättighetslagstiftningen formellt sett är starkare i och med ändringarna av SoL. Flera av rättighetslagstiftningens komponenter är i och för sig oförändrade. Beträffande den för rättigheten så centrala behovsprövningen har i princip ingen nämnvärd precisering gjorts. En stor förändring är att rättighetens innehåll har preciserats i lagtext. Därmed ökar förutsebarheten och den formella rättssäkerheten.
5.2. Beträffande gamla och nya problem
Analysen av rättighetslagstiftningens komponenter ger för handen att rättighetslagstiftningen är starkare genom ändringarna. Om man ser på förändringarna mer övergripande, blir dock resultatet ett annat. Självbestämmanderätten utgör själva kärnan av en rättighetslagstiftning. I och med självbestämmanderättens försvagade ställning, genom de villkor som kan ställas på den enskilde, försvagas också lagstiftningens rättighetskaraktär. Vid annat bistånd påpekas att om biståndsbehovet tillgodosetts, har den enskilde inte rätt att få insatsen utformad på annat sätt. Den enskildes självbestämmanderätt och valfrihet verkar ha hamna i skymundan.
De övergripande målen gäller fortfarande. Målstadgandet att den enskilde skall ta ansvar för sin situation kommer med den nya biståndsrättigheten i än större konflikt med målsstadgandet att verksamheten skall bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet.
Den kritiserade ramlagstiftningstekniken har behållits. Preciseringen av biståndsrätten lär dock bidra till att tolkningssvårigheterna av ramlagstiftningen på detta område minskar i betydelse. Förutsebarheten ökar och legalitets- och likhetsprinciperna upprätthålls lättare. Biståndsbestämmelserna är mindre generella. Den statliga styrningen av den kommunala beståndsrättigheten stärks. Den avgränsning av biståndsrätten, vilken gör att endast vissa typer av bistånd räknas som en rättighet och kan överklagas genom förvaltningsbesvär, lär tillsammans med riksnormen leda till att de ekonomiska konsekvenserna av lagstiftningen blir lättare att bedöma i förväg.
Förarbetena till ändringarna av SoL påvisar liksom tidigare förarbeten viss övertro på "den goda myndigheten". I förarbetena uttrycks inte någon oro för att de delar av det kommunala biståndet, vilka ej skall fortsätta att utgöra rättigheter, kommer att skötas lika bra som förut trots att den enskilde genom de nya bestämmelserna har getts en försvagad rättsställning. Tron på kommunernas rättrådighet verkar i detta avseende vara stor. Kommunernas prövningsrätt beträffande själva rättighetslagstiftningen ges dock mindre utrymme för skön än tidigare. I denna del har inte kommunerna getts ökat förtroende.
Enligt min mening har måltänkandet ej genomförts fullt ut i den nya lagstiftningsstrukturen. I och med preciseringen av innehållet av biståndsrätten har en del av målrationaliteten kommit i bakgrunden. Biståndsbestämmelserna utgör en nästan detaljerad rättighetslagstiftning inuti ramlagskonstruktionen, en inte helt oproblematisk situation. Det sägs i förarbetena att grundtankarna bakom 1980 års SoL står fast. Preciseringen av rättigheten främjar dock inte en verksamhet i enlighet med dessa grundtankar. Genom den schabloniserade riksnormen ges inte helhetssynen samma utrymme. Endast om det finns särskilda skäl skall den enskildes försörjningsstöd beräknas till ett högre eller lägre belopp, i första hand gäller riksnormen. Den enskilde har inte rätt till helhetsinsatser.
Endast vissa former av annat bistånd utgör en rättighet. Dessa typer av bistånd är typiska för gamla och handikappades behov. Bistånd i annan form utgör inte någon rättighet och dylikt biståndsbeslut kan endast överklagas genom kommunal besvär. Tidigare var ej biståndsrättighetens utformning begränsad. I och med att rättigheten gäller bistånd typiska för vissa grupper i samhället kan det ifrågasättas om de nya bestämmelserna är förenliga med det övergripande målet om jämlikhet och solidaritet. Detsamma kan sägas om bestämmelsen att endast de, som p g a ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har vissa behov, skall få sin biståndsansökan hos inflyttningskommunen behandlad oberoende av att behoven tillgodoses i hemkommunen. 6 h § är ej formulerat som en rättighetslagstiftning men bestämmelsen uppfyller de krav doktrinen ställer på en rättighetslagstiftning (se kap 2.3.).
Den centrala tanken med rättighetslagstiftning att rättigheten skall bygga på den enskildes självbestämmande, får mindre utrymme i och med att det kan kopplas vissa villkor till biståndsrätten. De mänskliga rättigheterna uppkom ur kravet på respekt för människovärdet. Samma krav verkar inte ha ställts på det nya systemet för biståndsrättigheten. Människovärdet är lika stort hos t ex missbrukaren som hos den gamla pensionären. Ändå är endast bistånd typiska för gamla och handikappades behov rättighetsberättigande. Tidigare var alla former av bistånd en rättighet, bara det förelåg ett behov. De nya rättighetsbestämmelserna favoriserar vissa samhällsgrupper genom att rättighetsförklara bistånd typiska för deras behov. Legitimiteten i lagstiftningen kan skadas av denna olikabehandling och av naggandet i kanten på självbestämmanderätten.
Sammanfattning
Socialtjänstlagen [1980:620] (SoL) har genom åren utsatts för mycket kritik. Det gäller främst 6 § SoL, biståndsparagrafen. Doktrinen har kritiserat denna rättighetskonstruktion. Kommu-ner har ansett att med nuvarande SoL övertar förvaltningsdomstolarna till allt för stor del beslutanderätten, som borde tillkomma kommunerna genom den kommunala självstyrelsen. Från statligt håll önskade man att lagstiftningen bättre hade kunnat garantera en jämnare socialbidragsnivå över landet. Den enskildes möjlighet att förutse rättighetens faktiska innehåll har varit små. Vissa anser att ramlagstiftning med målstyrning i sig innebär en försvagning av biståndsrättigheten.
Avsikten med denna studie var att studera om rättighetslagstiftningens styrka påverkats genom de förändringar som gjorts av SoL och om gamla problem lösts eller nya uppstått. De båda lagstiftningarnas sju rättighetskomponenter har jämförts, d v s om de är formulerat som en individuell rättighet, om förutsättningarna för att erhålla förmånen är uttryckt i lagen, om förmånens innehåll är angivet i lagen och om de är oberoende av budgetanslag. Viktiga komponenter för styrkan i rättighetskonstruktionen är även förekomsten av överklagnings-möjligheter och statlig tillsyn och kontroll. Möjligheten till sanktioner gentemot myndigheten utgör den sjunde komponenten.
Studien tar inte ställning till den materiella rättssäkerheten utan det är endast de formella aspekterna av rättighetslagstiftningens karaktär som granskats. Synen på biståndsverksam-heten har genom historien pendlat mellan att ibland mer betona den enskildes eget ansvar för att sedan svänga och istället betona statens skyldigheter gentemot sina medborgare. Genom förändringarna av SoL betonas åter den enskildes ansvar inom socialrätten. Orsakerna till denna förändring i synen på biståndsrätten har inte undersökt i denna studie men den negativa ekonomiska utvecklingen lär ha bidragit.
Resultatet av undersökningen visar att rättighetens förutsättningar är fortsatt vagt utformade. Den enskildes eget ansvar för sin situation betonas tydligare. Innehållet i rättigheten har preciserats och avgränsats till att gälla endast vissa kostnadsposter och former av bistånd. Förutsebarheten lär öka i och med preciseringen av innehållet. Den statliga styrningen av socialbidraget ökar. Kommunerna kan ej lika lätt undfly en i lagtext preciserad rättighet som ett prejudikat, vilket bygger på det enskilda fallet. Behovet av rättssäkerhetsgarantier, som t ex överklagningsinstitutet, tillsynsmyndighet eller sanktionsmöjligheter minskar därmed. Rättighetslagstiftningen gäller oberoende av kommunens resurser. Beträffande övriga biståndsverksamhet får den kommunala självstyrelsen utrymme att verka utan att behöva begränsas av en rättighetslagstiftning. Genom de nya biståndsbestämmelserna är det som om bestämmelserna om rätten till bistånd bildat en detaljerad lagstiftning inuti ramlags-konstruktionen. En inte helt oproblematisk situation. Vissa legitimitetsproblem kan uppstå.
Käll- och litteraturförteckning
1. Offentligt tryck
Prop 1955:177 med förslag till lag om socialhjälp.
Prop 1979/80:1 Om socialtjänsten.
Prop 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen.
SoU 1979/80:44 Om socialtjänsten, m m.
SOU 1950:11 Socialvårdskommitténs betänkande XVIII Utredning och förslag angående socialhjälp, m m.
SOU 1974:39 Socialvården - Mål och medel.
SOU 1977:40 Socialtjänst, m m.
SOU 1983:39 Politisk styrning - administrativ självständighet.
DsC 1984:12 Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation.
SOU 1993:30 Rätten till bistånd inom socialtjänsten.
SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag.
Socialstyrelsens Allmänna Råd 1981:1 Rätten till bistånd.
RÅ 1984 2:13
RÅ 1984 2:76
RÅ 1984 2:92
RÅ 1986 ref 6
RÅ 1993 ref 11 I
RÅ 1993 ref 11 II
RÅ 1994 ref 58
RÅ 1995 ref 88
RÅ 1995 ref 97
RÅ 1996 ref 70
HovR:s över Skåne och Blekinge dom 1995-05-18, DB 2096.
2. Litteratur
Aubert V, Rettens sosiale funksjon. Oslo 1976.
Beckman m fl, Kommentar till Brottsbalken II, Brotten mot allmänheten och staten. Stockholm 1990.
Bramstång G (I), Missbruk och hemfallenhet. Lund 1975.
Bramstång G (II), Socialrätten vid en skiljeväg, Juridik eller tungomålstalande?. Lund 1981.
Bramstång G (III), Den nya sociallagstiftningen – normgivningsteknik, begreppsbildning och tolkning, Svensk Juristtidning. 1984, sid 861 ff.
Bramstång G (IV), Sociallagstiftningen, En kommentar. Stockholm 1985.
Bramstång G (V), Social rättigheters utkrävbarhet och frågan om sanktionsmöjligheter, Om våra rättigheter IV. Stockholm 1990, sid 43 ff
Bruun N & Wilhelmsson T, Rätten moralen och det juridiska paradigmet, Svensk Juristtidning. 1983, sid 701 ff.
Danelius H, Mänskliga rättigheter. Lund 1981.
Eek H, Socialrätt. Helsingfors 1954.
Ericsson L, Ramlagar – en översikt ur ett kommunalt perspektiv, Statsvetenskaplig Tidskrift. 1990, sid 175 ff.
Eriksson L D, Ansvarsetik eller rättighetsmoral? Ett diskussionsinlägg om välfärdsstatens kris, Retfaerd. Nr 69 1995, sid 3 ff.
Esping H, Ramlagar i förvaltningspolitiken. Stockholm 1994.
Hollander A, Rättighetslag i teori och praxis. Uppsala 1995.
Holmberg E & Stjernquist N, Vår författning. Stockholm 1992.
Holmberg S (I), Rätten till bistånd enligt 6 § Socialtjänstlagen. Stockholm 1985.
Holmberg S (II), Den enskildes biståndsrätt enligt socialtjänstlagen. Nacka 1988.
Holmberg S (III), Sociala rättigheter - mål och medel, Förvaltningsrättslig Tidskrift. 1990, sid 190 ff.
Hydén H, Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation. DsC 1984:12.
Hydén L C m fl, Att besluta om socialbidrag, En Studie i 11 kommuner. Stockholm 1995.
Höjer K J, Svensk socialpolitisk historia. Stockholm 1952.
Jägerskiöld S (I), Från fattigvård till socialhjälp, En studie i socialrättens rättshistoria och begreppsbildning, Del I, Förvaltningsrättslig Tidskrift. 1955, sid 249 ff.
Jägerskiöld S (II), Från fattigvård till socialhjälp, En studie i socialrättens rättshistoria och begreppsbildning, Del II, Förvaltningsrättslig Tidskrift. 1955, sid 325 ff.
Landelius A, Självbestämmande, valfrihet och samtycke inom socialtjänsten. Stockholm 1996.
Peczenik A, Juridikens teori och metod. Stockholm 1995.
Petersén L, Biståndsrätten i rättspraxis - analys av konsekvenser i ett kommunalt perspektiv. Stockholm 1990.
Petrén G & Ragnemalm H, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar. Stockholm 1980.
Pettersson U, Beslutsfattarna och socialtjänsten. Stockholm 1985.
Puide A, Klienterna och socialtjänsten. Stockholm 1985.
Riberdahl C, Rättighetslagar och kommunalt självstyre, Förvaltningsrättslig Tidskrift. 1993, sid 153 ff.
Rothstein B, Välfärdsstat, implementering och legitimitet, Statsvetenskaplig Tidskrift. 1990, sid 21 ff.
Rylander S, Juridik i socialt arbete: Kritik av den antirättsliga vågen, Svensk Juristtidning. 1976, sid 660 ff.
Sterzel F, Ramlagarna - nytt och gammalt, Festskrift till Jacob W F Sundberg. Stockholm 1993. sid 333 ff.
Stoor H, Rättslig reglering av den kommunala socialvården. Helsingfors 1990.
Strömberg H (I), Måltänkande - en troslära i tiden, Skrifter tillägnade Gustaf Petrén. Stockholm 1984. sid 183 ff
Strömberg H (II), Sveriges författning. Lund 1989.
Strömberg H (III), Kommunalrätt. Malmö 1991.
Strömberg H (IV), Allmän förvaltningsrätt. Malmö 1992.
Strömberg H (V), Speciell förvaltningsrätt. Malmö 1995.
Strömberg T, Rättsfilosofins historia i huvuddrag. Lund 1989.
Strömholm S, Rätt, rättskällor och rättstillämpning. Stockholm 1996.
Sundberg J, Om prejudikatens betydelse på förvaltningens område, Förvaltningsrättslig Tidskrift. 1982, sid 50 ff.
Warnling-Nerup W, Kommuners lag- och domstolstrots. Stockholm 1995.
Westerhäll L (I), Socialrättsliga uppsatser. Lund 1986.
Westerhäll L (II), Rättigheter, förpliktelser och sanktioner inom socialrätten. Tidsskrift for rettsvitenskap. 1986 sid 627 ff.
Westerhäll L (III), Rättigheter som grund för social trygghet, Retfaerd. Nr 75 1996, sid 30 ff.
Bilaga: Lydelse av 6 – 6 h §§ samt 73 § enligt SFS 1997:313
6 § Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6 b-6 f §§.
6 a § Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv.
6 b § Försörjningsstödet lämnas för skäliga kostnader för
1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,
2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.
Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta.
6 c § Socialnämnden får begära att den som uppbär försörjningsstöd under viss tid skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och
1. inte har fyllt tjugofem år, eller
2. har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller
3. följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd.
Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar.
Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket.
6 d § Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisats enligt 6 c §, får fortsatt försörjningsstöd vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten.
6 e § Den som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt 6 c § skall därvid inte anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, skall han eller hon dock likställas den arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1-9 §§, 3 kap. 1-4 §§ och 7-14 §§, 4 kap. 1-4 §§ och 8-10 §§ samt 7-9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) och av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.
6 f § Med annat bistånd avses
1. färdtjänst,
2. hjälp i hemmet,
3. särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade.
6 g § Socialnämnden får ge bistånd i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§, om det finns skäl för det.
6 h § En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- eller omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser som avses i 6 f § punkterna 2 och 3. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.
Det förhållandet att sökandes behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövningen enligt första stycket.
På begäran av inflyttningskommunen är hemkommunen skyldig att bistå den förra kommunen med den utredning som kan behövas för bedömningen av ansökan.
73 § Socialnämdens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om
försörjningsstöd enligt 6 b §,
vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 6 d §,
annat bistånd enligt 6 f §,
ansökan enligt 6 h §,
medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 25 §,
eller
förbud eller begränsning enligt 27 §.
Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förorda att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.